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案情

2021年9月13日，A市市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法支隊(duì)稽查人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)B藥店進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)B藥店貨架上有5盒阿莫西林膠囊已超過(guò)有效期，遂以B藥店涉嫌銷售劣藥為由，依法扣押過(guò)期藥品；9月15日，A市市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)B藥店涉嫌銷售劣藥阿莫西林膠囊立案調(diào)查。

2021年9月22日，A市司法局對(duì)A市市場(chǎng)監(jiān)管局開展執(zhí)法監(jiān)督檢查，隨機(jī)抽查了正在調(diào)查處理中的B藥店涉嫌銷售劣藥阿莫西林膠囊案。A市司法局執(zhí)法監(jiān)督人員指出：《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（以下簡(jiǎn)稱《藥品管理法》）第一百條第二款規(guī)定，對(duì)有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)材料，藥品監(jiān)督管理部門可以查封、扣押，并在七日內(nèi)作出行政處理決定。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第二十七條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”《藥品管理法》第一百條第二款中的“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”，屬于《行政強(qiáng)制法》第二十五條中“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的特別規(guī)定。A市市場(chǎng)監(jiān)管局在超過(guò)7日后，既未解除扣押，也未沒收扣押的藥品，其扣押行為程序違法，要求其進(jìn)行整改，并向A市司法局提交書面整改報(bào)告。

分歧

對(duì)A市司法局的執(zhí)法監(jiān)督意見，A市市場(chǎng)監(jiān)管局的執(zhí)法人員提出了不同看法。理由是現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第五十五條明確指出：“藥品監(jiān)督管理部門依法對(duì)有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)證據(jù)材料采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)自采取行政強(qiáng)制措施之日起7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施；需要暫停銷售和使用的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門作出決定。”

A市市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員認(rèn)為，“7日”是查封、扣押后作出“是否立案的決定”的期限，并非是否作出沒收等行政處罰決定的期限，即該規(guī)定并不屬于《行政強(qiáng)制法》第二十五條中的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的特殊規(guī)定。

評(píng)析

筆者從《行政強(qiáng)制法》查封、扣押期限規(guī)定以及藥品監(jiān)管實(shí)體法、程序法視角作一些分析，并提出以下觀點(diǎn)，供參考。

1.“在七日內(nèi)作出行政處理決定”不屬于行政強(qiáng)制措施期限“特別規(guī)定”

《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過(guò)三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過(guò)三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”該條明確了查封、扣押期限的“一般規(guī)定”和“特別規(guī)定”。

也就是說(shuō)，法律、行政法規(guī)根據(jù)不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域的實(shí)際情況，對(duì)查封、扣押期限作出特別規(guī)定的，不論該特別規(guī)定的期限較《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的期限延長(zhǎng)還是縮短，均應(yīng)當(dāng)遵循該“特別規(guī)定”確定的期限。

如前文所述，《藥品管理法》第一百條明確了藥品監(jiān)管部門采取“查封、扣押”等行政強(qiáng)制措施，應(yīng)“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”，該條款與修訂前的《藥品管理法》第六十五條內(nèi)容一致；現(xiàn)行《實(shí)施條例》第五十五條對(duì)此條款有進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。也就是說(shuō)，藥品監(jiān)管法律、法規(guī)均未對(duì)“查封、扣押”的期限作出特別規(guī)定，故上述條款不屬于《行政強(qiáng)制法》第二十五條中的特別規(guī)定情形。A市市場(chǎng)監(jiān)管局依法扣押過(guò)期藥品后的第三天即進(jìn)行了立案調(diào)查，并未違反《行政強(qiáng)制法》的要求。因此，A市司法局的執(zhí)法監(jiān)督意見不當(dāng)，A市市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)主動(dòng)與A市司法局溝通，消除理解誤區(qū)。

2.“在七日內(nèi)作出行政處理決定”并非作出行政處罰

從現(xiàn)行《實(shí)施條例》第五十五條的文義考量，《藥品管理法》第一百條中的“并在7日內(nèi)作出行政處理決定”應(yīng)包含兩種情形：一是自采取行政強(qiáng)制措施之日起，在7日內(nèi)作出是否立案的決定；二是不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施。此外，在《藥品管理法》的釋義文本中，“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”還增加了一項(xiàng)內(nèi)容，即“需要檢驗(yàn)的應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)移交藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)”。可見，“行政處理決定”的外延更加寬泛，不能等同于“行政處罰”。

今年5月9日，《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例（修訂草案征求意見稿）》公開征求意見，其中第一百四十三條提出：“藥品監(jiān)督管理部門依法采取查封扣押措施的，查封扣押期限不得超過(guò)90日；情況復(fù)雜的，經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)30日。”筆者建議該條款進(jìn)一步對(duì)“作出是否立案的決定”“需要檢驗(yàn)的抽樣送檢”“不符合立案條件的應(yīng)當(dāng)解除行政強(qiáng)制措施”等三種“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”的情形進(jìn)行明確，以便一線執(zhí)法人員準(zhǔn)確理解“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”的含義和具體情形，嚴(yán)格依法執(zhí)行藥品監(jiān)管行政強(qiáng)制程序，避免執(zhí)法爭(zhēng)議。

（四川省藥監(jiān)局第二檢查分局?肖軍祥）

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(責(zé)任編輯：陸悅)