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《化妝品監督管理條例》（以下簡稱《條例》）第68條規定，化妝品經營者履行了進貨查驗記錄等規定義務，有證據證明其不知道所采購的化妝品是不符合強制性國家標準、技術規范或注冊備案資料載明的技術要求的，收繳經營的上述產品，可以免除行政處罰。這一規定體現了無過錯不處罰原則，對于履行了法定職責、主觀上無過錯的化妝品經營者來說，彰顯了權責統一、過罰相當和公正公平的法治精神。深刻理解和正確適用這一規定，對執法者提出了很高的要求，需要結合新修訂《行政處罰法》，準確把握條款適用的前提條件，明確行為和案涉產品的性質，做好免予處罰的后續工作。

免責條款適用的前提條件 

我國行政法沒有明確規定歸責原則，但基本上實行客觀歸責原則，違法不以行為人主觀過錯為構成要件，只要違反相關規定，依法應予行政處罰的，不論主觀上有無過錯、故意還是過失，都要受到行政處罰，多數情況下主觀過錯僅僅作為處罰裁量因素之一。2021年7月15日實施的《行政處罰法》第33條第2款規定，“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定”，確立了有條件的主觀過錯歸責原則，主觀過錯成為行政處罰的構成要件。但這一原則的適用有嚴格的條件限制，即當事人要承擔舉證責任、自證清白，證據要充足，法律法規另有規定的例外。這一重大變化，體現了保護當事人合法權益、維護社會公平正義的行政立法精神和價值導向，明確了行政處罰的基本原則與執法要求，對各個領域的行政處罰都產生了深刻影響。

《條例》第68條與《行政處罰法》無過錯不處罰原則相似但有所不同，它規定對涉案產品予以收繳，這一行政措施雖然不是沒收，但其效果與沒收并無二致。《化妝品生產經營監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第62條第2款則完全貫徹了無過錯不處罰原則，規定當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰，取消了收繳的規定，不過仍有例外規定，即法律、行政法規另有規定的，從其規定。

根據無過錯不處罰原則的規定和經營主體責任的法定要求，《條例》第68條適用需要滿足以下前提條件：

一是合法的單純經營者。化妝品經營者應當是具有化妝品合法經營資質但不參與影響化妝品內在質量活動的單純市場主體，不包括無生產能力的注冊人、備案人、品牌運營商，以及違規配制化妝品的經營者、使用者。

二是履行了經營者的法定義務。《條例》第38條規定：化妝品經營者應當建立并執行進貨查驗記錄制度，查驗供貨者的市場主體登記證明、化妝品注冊或者備案情況、產品出廠檢驗合格證明，如實記錄并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限應當符合本條例第三十一條第一款的規定。化妝品經營者不得自行配制化妝品。第39條規定：化妝品生產經營者應當依照有關法律、法規的規定和化妝品標簽標示的要求貯存、運輸化妝品，定期檢查并及時處理變質或者超過使用期限的化妝品。《辦法》第39、第40條進一步細化了查驗記錄內容，以及實行統一配送的經營者由總部統一建立并執行進貨查驗記錄制度的規定。這些規定明確了經營者必須履行的基本義務，核心是進貨查驗記錄制度。索要相關憑證，做好查驗記錄，能夠實現對經營化妝品可追溯，以確保消費安全。法定義務還包括按規定要求貯存、運輸，這是避免化妝品污染和腐敗變質、確保質量安全的重要要求。同時，根據《條例》第42條規定，美容美發機構、賓館等在經營中使用化妝品或者為消費者提供化妝品的，履行經營者義務。

三是無主觀過錯。這里的過錯包括故意和過失，“不知道”購進的是不合格產品，即主觀上無故意，非明知，也不存在疏忽大意等過失。

四是有證據證明。經營者對自己“不知道”承擔舉證責任，在其經營產品不合格、違法行為依法應予處罰時，必須自己收集并提供合法、充分、有效的證據證明自身無過錯，這也符合“誰主張誰舉證”的證明原則，避免了執法成本增加和執法效率降低。《辦法》第62條第2款規定“足以證明沒有主觀過錯”是對《條例》第68條“有證據證明其不知道”的進一步強調和更深入要求。

違法行為和涉案產品的定性  

生產經營不符合強制性國家標準、技術規范或者化妝品注冊、備案資料載明的技術要求的化妝品行為，違反了《條例》第60條相關規定，是處罰較重的違法行為。在對生產者和經營者的同種違法行為設定法律責任之時，《條例》第60條規定了經營者應當依法承擔的法律責任。同時，由于化妝品經營者對生產環節的強制性國家標準、技術規范和技術要求等生產質量管理規范的執行情況并無了解和監督之責，對產品內在質量不具備過程性審查及成品檢驗檢測能力，沒有保證產品質量的合理期待性，因此沒有保證產品內在質量的義務。從經營者的這一主體責任特點出發，《條例》第68條規定在經營者履行了相應的法定義務可以免除行政處罰，充分體現了處罰與教育相結合的原則和精神。這里的免除行政處罰，包括免除罰款、沒收違法所得等所有罰種。

經營者的行政法律責任雖然免除了，但并不意味著免除其應承擔的民事責任，因產品存在缺陷造成損害的，應當承擔侵權責任。《條例》第76條規定，違反本條例規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。這里依法的“法”包括《民法典》《消費者權益保護法》等相關法律法規規章。根據《民法典》第1203條規定，因產品存在缺陷造成他人損害的，被侵權人可以向產品的生產者請求賠償，也可以向產品的銷售者請求賠償。產品缺陷由生產者造成的，銷售者賠償后，有權向生產者追償。因銷售者的過錯使產品存在缺陷的，生產者賠償后，有權向銷售者追償。

涉案產品如何定性呢？聯系化妝品生產經營者的主體責任界定，可以看出涉案產品范圍應該僅指不符合強制性國家標準、技術規范或者化妝品注冊、備案資料載明的技術要求的化妝品，不包括未經注冊或備案的化妝品以及假冒產品。因為對未經注冊或備案以及假冒化妝品，不僅僅是不符合標準、規范和技術要求，而是違反化妝品注冊備案管理、假冒他人產品信息等基本的管理制度和市場管理秩序，通過嚴格的進貨查驗便不難發現，且極可能涉嫌犯罪，一旦查實，需要嚴懲重處，而不僅僅是行政處罰，更不用說免除處罰了。

既然涉案產品屬于不合格產品，性質上應歸于非法財物，就應依法作出恰當合理的處置。但既然免除了行政處罰，自然包括不予沒收非法財物，因此《條例》第68條規定了“收繳”不合格的化妝品。“收繳”在行政法中很少使用，更多地見于《治安管理處罰法》，如《治安管理處罰法》第11條規定辦理治安案件查獲的違禁品、賭具、賭資、吸毒用具及工具等應當收繳，按照規定處理；違反治安管理所得的財物，追繳退還被侵害人；第104-106條規定的當場收繳的罰款，需依法上繳國庫等。

可以看出，收繳不是治安或行政處罰，是一種過程性行政措施和行政行為，收繳后要根據具體情況和相關規定，作出最終處理。在行政執法領域，對問題產品收繳后，或者由執法人員監督銷毀，或者責令當事人作出無害化處理，或者使其符合規定后重新上市。收繳目的是保護消費者健康權益和維持公平競爭的市場秩序，對當事人的權益會造成一定影響，因此應遵守規定的法定程序，并給予當事人權利救濟途徑。

免除處罰的后處理工作

根據2020年9月國家藥監局發布的《化妝品抽樣檢驗管理規范（征求意見稿）》第45條核查處置的精神，對問題產品、不合格產品的生產經營者具有管轄權的負責藥品監管的部門應當對相關生產經營者開展核查處置。符合立案條件的，立案查處，并按要求公開查處結果；涉嫌犯罪的，移送司法機關；督促生產經營者履行相關義務，視情況開展跟蹤檢查或抽樣檢驗。就流通環節來說，對抽檢不合格的當事人處理應遵守上述規定。經過調查、取證，對當事人作出免除行政處罰決定的同時，應針對不同情形，做好后處理相關工作。

一是通知相關藥監部門。在檢驗過程中發現化妝品可能危害人體健康的，應立即將相關信息書面通知相關注冊人、備案人或進口化妝品境內責任人所在地省級藥監部門和組織實施抽樣檢驗的省級藥監部門。接到通知的藥監部門應立即調查核實相關情況，可以采取責令暫停生產經營的緊急控制措施并依法進行查處。

二是依法追查涉案相關主體。對批發企業，如果需要追查相關涉及的經營使用單位或零售終端的，應當追查至該企業第一次銷售單位。同時，將案情通報第一次銷售單位所在地省級藥監部門。

三是對當事人進行教育。決定免除處罰后，應當依據《行政處罰法》第33條第3款規定，對當事人進行教育，督促其強化主體責任，加強化妝品追溯體系和風險管控制度建設，對相關問題進行整改。（江蘇省藥品監督管理局 張海）

(責任編輯：陸悅)