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　　《行政處罰法》（2017年修正）第三條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤]有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”在行政處罰實(shí)踐中，有一定數(shù)量的案件辦案過程可能這里或那里不符合法定程序的規(guī)定，既有客觀原因也有主觀原因。按《行政處罰法》（2017年修正）規(guī)定，不遵守法定程序，行政處罰無效。那么在實(shí)踐中產(chǎn)生的這些不完全符合程序規(guī)定的案件應(yīng)當(dāng)無效。但這部分案件里有不少只是程序瑕疵，如果全部無效，則會(huì)造成行政資源的巨大浪費(fèi)，同時(shí)影響政府的公信力，也不符合行政處罰程序法的立法本意。這些沒有完全遵循法定程序的案件是否都無效？筆者認(rèn)為，可以從法院對(duì)兩起行政處罰案件的判決以及新修訂《行政處罰法》（2021年修正）的條款中得出相應(yīng)結(jié)論。

　　案例一 河北省承德法院：市場局查處衛(wèi)生院之間以藥換藥，因程序違法被撤銷處罰

　　河北省承德市承德縣市場監(jiān)督管理局于2019年6月14日接到中共承德縣紀(jì)律檢查委員會(huì)移送案件（問題線索）通知書，涉及承德縣下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院與承德縣大營子鄉(xiāng)衛(wèi)生院互換藥品案件線索，該縣市場監(jiān)管局于2019年6月24日立案，于2019年6月21日決定扣押接骨七厘片35盒，小兒速熱清口服液25盒，扣押期限為30日，未向行政相對(duì)人出具相應(yīng)文書。承德縣市場監(jiān)管局于2019年7月19日決定將扣押期限延長至2019年8月19日，亦未給行政相對(duì)人相應(yīng)文書。該縣市場監(jiān)管局工作人員通過對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查、詢問，制作詢問筆錄，調(diào)取承德縣下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院接收大營子衛(wèi)生院藥品清單、下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥庫采購入庫驗(yàn)收單、下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院返還大營子衛(wèi)生院藥品清單復(fù)印件等證據(jù)，于2019年9月2日作出行政處罰決定書。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，不僅要實(shí)體合法，還要程序合法，作出行政行為不應(yīng)違反法定程序。本案被告承德縣市場監(jiān)督管理局在立案和采取強(qiáng)制措施時(shí)未告知原告相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，亦未發(fā)出書面通知書，且扣押超期，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于程序違法，應(yīng)予撤銷。根據(jù)《行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，撤銷被告承德縣市場監(jiān)督管理局作出的行政處罰決定。

　　案例二 浙江省高級(jí)人民法院：程序問題未對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響，認(rèn)定為程序瑕疵并予指正

　　浙江省瑞安市市場監(jiān)督管理局對(duì)瑞安市吉寶堂保健食品店未辦理《藥品經(jīng)營許可證》銷售東阿阿膠（國藥準(zhǔn)字Z37021368）案予以行政處罰。瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案行政處罰程序及相關(guān)行政強(qiáng)制環(huán)節(jié)，存在延長辦案期限未告知申請(qǐng)人，以及未按期限解除行政強(qiáng)制措施等不當(dāng)現(xiàn)象。瑞安市吉寶堂保健食品店提起了訴訟，一審、二審法院均認(rèn)為本案行政處罰認(rèn)定的事實(shí)依據(jù)充分，法律適用正確，處罰幅度適當(dāng)，一審法院判決駁回原審原告的訴訟請(qǐng)求，二審法院判決駁回上訴，認(rèn)為均符合法律規(guī)定。但瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案執(zhí)法過程中存在未及時(shí)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)解除行政強(qiáng)制措施及延長辦案期限未告知再審申請(qǐng)人等程序問題，屬于程序瑕疵，應(yīng)當(dāng)予以改正。瑞安市吉寶堂保健食品店不服，向浙江省高級(jí)人民法院提出再審申請(qǐng)。浙江高院經(jīng)審查認(rèn)為，《藥品管理法》（2015年修正）第十四條第一款規(guī)定：“……開辦藥品零售企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地縣級(jí)以上地方藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并發(fā)給《藥品經(jīng)營許可證》。無《藥品經(jīng)營許可證》的，不得經(jīng)營藥品”，第七十二條規(guī)定，“未取得《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》或者《醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑許可證》生產(chǎn)藥品、經(jīng)營藥品的，依法予以取締，沒收違法生產(chǎn)、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產(chǎn)、銷售的藥品（包括已售出的和未售出的藥品，下同）貨值金額二倍以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。本案中，再審申請(qǐng)人銷售的“東阿阿膠”上標(biāo)注了OTC（非處方藥）字樣，且包裝上標(biāo)注了“國藥準(zhǔn)字Z37021368”以及“請(qǐng)仔細(xì)閱讀說明書并按說明書使用或在藥師指導(dǎo)下購買和使用”等字樣，再審申請(qǐng)人作為保健食品的經(jīng)營者，對(duì)其所銷售產(chǎn)品的性質(zhì)負(fù)有比一般公眾更高的注意義務(wù)，在其銷售的產(chǎn)品上已標(biāo)有前述內(nèi)容的情況下，應(yīng)當(dāng)知道該產(chǎn)品屬于藥品的事實(shí)；其在未取得《藥品經(jīng)營許可證》的情況下銷售藥品的行為，明顯違反上述法律規(guī)定。被申請(qǐng)人瑞安市市場監(jiān)督管理局根據(jù)再審申請(qǐng)人的違法行為并綜合考慮再審申請(qǐng)人危害后果輕微、案發(fā)后配合查處等情節(jié)，按照《藥品管理法》（2015年修正）第七十二條規(guī)定的罰款幅度最低數(shù)額從輕處罰，量罰適當(dāng)。被申請(qǐng)人瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案執(zhí)法過程中存在未及時(shí)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)解除行政強(qiáng)制措施及延長辦案期限未告知再審申請(qǐng)人等程序問題，但鑒于上述程序問題未對(duì)再審申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響，復(fù)議機(jī)關(guān)及原一、二審法院認(rèn)定為程序瑕疵，并予以指正，亦無不當(dāng)。因此，再審申請(qǐng)人的再審理由和再審請(qǐng)求不能成立。

　　新修訂行政處罰法對(duì)違反程序辦案的規(guī)定

　　新修訂《行政處罰法》與《行政處罰法》（2017年修正）相比，刪除了2017年修正版的第三條第二款“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，并且在第三十八條規(guī)定“行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效”。從法的修訂我們可以看出，2021年版刪除了“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”的規(guī)定，也就是說，行政處罰沒有完全遵守法定程序，并不一定導(dǎo)致行政處罰無效。2021年修訂版反映出只有當(dāng)行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。程序違法時(shí)需要滿足構(gòu)成重大且明顯違法的，這時(shí)行政處罰才無效。

　　從上述兩個(gè)判例可以看出，在《行政處罰法》（2017年修正）有“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”規(guī)定的情況下，法院判定程序違法是否導(dǎo)致行政處罰無效，是以程序違法對(duì)行政處罰對(duì)象的權(quán)利義務(wù)是否造成實(shí)際影響為依據(jù)來判定的，只有當(dāng)程序違法對(duì)處罰對(duì)象的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響的才判決行政處罰無效。從2021年7月15日新《行政處罰法》施行之后，程序違法只有達(dá)到違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰才無效。筆者認(rèn)為，這個(gè)“違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的”情形，判定標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)當(dāng)包括是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響。（王張明 江西省景德鎮(zhèn)市市場監(jiān)督管理局）

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