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　　2020年6月29日，國務院頒布《化妝品監督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2021年1月1日起施行，《化妝品衛生監督條例》同時廢止。從行業監管的角度看，《條例》的出臺從確立對化妝品及原料的管理方式、強化注冊人及備案人的責任承擔、重視上市后的監測與監管等多個維度，加強對化妝品的監督管理、確保化妝品質量安全。從行政執法的角度看，《條例》增大了對違法行為的處罰力度，提高了處罰倍數，增加了處罰種類等。筆者認為《條例》第六十八條對無過錯經營者經營的不符合強制性國家標準、技術規范（或技術要求）的化妝品予以收繳的規定，真正體現了《行政處罰法》無過錯不處罰的精神，是《條例》的主要亮點之一。

　　《行政處罰法》第三十三條第二款規定，“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”。該條款體現了無過錯不處罰的立法精神，但該條款后面還有一句，“法律、行政法規另有規定的，從其規定”。在《行政處罰法》修訂前，很多法律法規已經在設定處罰時考慮當事人的主觀過錯，如《食品安全法》第一百三十六條“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其不符合食品安全標準的食品”；原《醫療器械監督管理條例》第六十六條第二款“醫療器械經營企業、使用單位履行了本條例規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所經營、使用的醫療器械為前款第一項、第三項規定情形的醫療器械，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其經營、使用的不符合法定要求的醫療器械”；《藥品管理法實施條例》第七十五條“藥品經營企業、醫療機構未違反《藥品管理法》和本條例的有關規定，并有充分證據證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應當沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰”等。但《食品安全法》、原《醫療器械監督管理條例》對無主觀過錯的免于處罰，又要實施沒收，筆者認為其法條表述上存在邏輯錯誤；《藥品管理法實施條例》對無主觀過錯的藥品經營、使用者，也要沒收假劣藥品和違法所得。三者都沒有充分體現出無過錯不處罰的立法精神。而《條例》第六十八條對無過錯經營者經營的不符合強制性國家標準、技術規范（或技術要求）的化妝品予以收繳，而不是予以沒收，真正體現了《行政處罰法》無過錯不予處罰的精神。

　　收繳不屬于《行政處罰法》明確規定的處罰種類，但是否屬于“法律、行政法規規定的其他行政處罰”呢？《條例》第六十八條對無過錯化妝品經營者“收繳其經營的不符合強制性國家標準、技術規范或者不符合化妝品注冊、備案資料載明的技術要求的化妝品，可以免除行政處罰”，從法條表達的意思理解，收繳是不屬于行政處罰的。

　　目前對“收繳”的法律屬性在理論界與實務界都存在爭議，主要原因之一是用法太多，不同語境下語義有所區別。目前最常見的用法是收繳罰款，在《行政處罰法》中收繳罰款的用法多次出現，隨著罰繳分離制度的實施，以及行政強制執行制度的健全，當下收繳罰款的機構主要是銀行，收繳罰款已不具有強制性，只是被動收受罰款的行為。收繳罰款之外的用法都有一定強制性，如收繳毒品、淫穢物品等違禁品，收繳偽造、變造的許可證件類，收繳非法出版物，收繳非法持有的槍支等等。目前法律法規中均沒有收繳的確切概念，在《中國人民銀行貨幣鑒別及假幣收繳、鑒定管理辦法》第四條第二款規定：“本辦法所稱收繳是指金融機構在辦理存取款、貨幣兌換等業務過程中，對發現的假幣通過法定程序強制扣留的行為”，可見這里將收繳定性為一種強制扣留行為，而扣留是公安治安管理、交通安全管理、海關出入境管理中常用的一種行政強制措施。

　　從應用收繳比較多的公安、海關等部門的法規文件看，收繳不屬于行政處罰。公安治安管理中主要依據《治安管理處罰法》，《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋》中第三條解釋關于不予處罰問題明確，“公安機關對依法不予處罰的違反治安管理行為人，有違法所得的，應當依法予以追繳；有非法財物的，應當依法予以收繳”“公安機關對超過追究時效的違反治安管理行為不再處罰，但有違禁品的，應當依法予以收繳”。可見在治安管理中對不予處罰的實施收繳，收繳不屬于行政處罰種類。海關也有類似規定，《海關行政處罰實施條例》第六十二條規定了5種予以收繳的情形，其中前兩種是對法定不予處罰和酌定不予處罰的情形實施收繳，還有對作為當事人的自然人死亡或者作為當事人的法人、其他組織終止，且無權利義務承受人的及無法查清當事人的無主物的收繳；可見在海關執法中也是將收繳作為不能實施沒收處罰的替代措施來使用。道路交通管理中依據《道路交通安全法》，對偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、駕駛證、檢驗合格標志、保險標志等予以收繳；對非法安裝警報器、標志燈具的，由公安機關交通管理部門強制拆除、予以收繳；駕駛拼裝的機動車或者已達到報廢標準的機動車上道路行駛的，公安機關交通管理部門應當予以收繳。公安部《道路交通安全違法行為處理程序規定》第二十四條直接將收繳物品列為行政強制措施。

　　收繳的法律屬性存在爭議的另一個重要原因是收繳行為本身的復雜性。《行政強制法》中行政強制措施的種類列舉中沒有收繳。收繳的目的與《行政強制法》中行政強制措施“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形”目的一致，但收繳不是對公民、法人或者其他組織的財物實施“暫時性”控制，而是直接對收繳財物的所有權的剝奪。從法律后果看，收繳是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權，而是剝奪其所有權，在法律效果上與沒收沒有區別，因此有很多人不認同其為行政強制措施。《行政處罰法》明確“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。收繳毒品、淫穢物品等對社會沒有實用性并且還有一定社會危害性的違禁品，并未對行政相對人“減損權益或者增加義務”，但對“不符合強制性國家標準、技術規范（或技術要求）的化妝品予以收繳”則有可能減損行政相對人的權益，但此行為出發點并不是為了懲戒相對人，而是為防止不符合強制性國家標準、技術規范（或技術要求）的產品對公眾造成危害，因此也不具有行政處罰的特征。

　　當前《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》構成了我國行政行為的基本法，收繳這種具體行政行為雖然法律屬性存在爭議，但結合現有行政法律規范和實踐應用情況，我們應將其視為特殊的行政強制措施。相較于一般行政強制措施的暫時性限權，收繳的措施更加嚴厲、徹底，因此對收繳的適用范圍要嚴加控制，實施程序要求更加嚴格，防止行政權力的濫用。

　　《條例》中對收繳的規定還有第六十四條第二款對“偽造、變造、出租、出借或者轉讓化妝品許可證件的，由負責藥品監督管理的部門或者原發證部門予以收繳或者吊銷”，該條與《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百九十四條第一款第（四）項“偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等”應當依法收繳的規定競合，因此在法條中通常都規定“構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。該種用法并非《條例》所獨有，類似的還有原《醫療器械監督管理條例》第六十四條對偽造、變造、買賣、出租、出借相關醫療器械許可證件的，由原發證部門予以收繳或者吊銷；《農業機械安全監督管理條例》第五十一條對偽造、變造或者使用的證書和牌照的收繳；《不動產登記暫行條例》第三十一條對偽造、變造不動產權屬證書、不動產登記證明，或者買賣、使用偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明的收繳等。

　　《行政處罰法》第三十三條第一款規定，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。可以預見，今后不予處罰的案件數量會大幅度增加，而其中難免會有需要對不符合國家強制性標準的不安全產品的沒收，對不予處罰又要實現對產品的沒收效果，筆者認為最好的解決手段是收繳。因此，《條例》對無過錯經營者經營的不符合強制性國家標準、技術規范（或技術要求）的化妝品予以收繳，是立法上的一大進步，值得其他法律法規參照借鑒。

　　收繳是對行政相對人財物的所有權的剝奪，因此實施收繳必須有明確法律依據，按照《行政強制法》第十條對行政強制措施的設定權限的設定，法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。鑒于收繳屬于特殊的行政強制措施，建議只由法律或行政法規設定，以防止行政權力的濫用。筆者認為，國務院各部門還要完善內部的執法程序、執法文書、收繳物品的處理等規定。以化妝品監管為例，雖然《條例》中有兩處關于收繳的規定，但《條例》自2021年1月已開始實施，但至今尚未出臺關于收繳的具體執法程序，也無收繳的執法文書規定。法的生命在于實施。《條例》以非行政處罰的收繳取代沒收，充分體現了《行政處罰法》無過錯不處罰的精神，是立法上的進步，是《條例》的亮點。筆者希望與收繳配套的法律法規能夠盡快完善，使得好的法律能夠真正得以實施。（于志深 哈爾濱市香坊區市場監管綜合行政執法大隊）

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(責任編輯：李碩)