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在藥械行政執(zhí)法過程中，涉及諸多責(zé)令改正前置條款，但執(zhí)法人員對(duì)其法律意義、在行政處罰中的作用與實(shí)際應(yīng)用均存在不同看法。為確保依法行政，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)正確理解并適用“責(zé)令改正前置”條款。

正確理解責(zé)令改正基本概念

在探討責(zé)令改正前置之前，首先應(yīng)充分理解“責(zé)令改正”的法律概念。

為了維護(hù)行政管理法律秩序，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常會(huì)在必要時(shí)下達(dá)責(zé)令改正的行政指令。責(zé)令改正的內(nèi)容較為寬泛，既包括停止違法行為，也包括糾正違法行為。

責(zé)令改正的完整內(nèi)涵可歸結(jié)為兩個(gè)層面。第一個(gè)層面是糾正當(dāng)前的違法行為以恢復(fù)至合法狀態(tài)；第二個(gè)層面是糾正的方向應(yīng)努力達(dá)到“不再犯”的狀態(tài)，而“絕對(duì)不再犯”過于理想化，但可作為行政指令的方向和目標(biāo)。

在實(shí)際執(zhí)法過程中，兩個(gè)層面的要求不一定會(huì)同時(shí)體現(xiàn)。以交通執(zhí)法中的典型場景為例，在機(jī)動(dòng)車闖紅燈的違法行為既遂的情況下，交通執(zhí)法人員讓駕駛員立即停止闖紅燈行為已無實(shí)際意義（停止正在進(jìn)行的違法行為），也不可能讓車輛退回至越過停止線前的狀態(tài)（恢復(fù)至合法狀態(tài)）。此時(shí)，交通執(zhí)法人員責(zé)令駕駛員改正違法行為，也僅能提醒其避免再次違反交規(guī)。由此可見，在某些執(zhí)法場景下發(fā)生的違法行為，客觀上已無完全消除或恢復(fù)到合法狀態(tài)的可能性，責(zé)令改正的法律效用只是提醒、警示、教育行政相對(duì)人“今后不再違法”，即糾正的意義為告誡其不能再犯。

這也符合《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）中的相關(guān)規(guī)定。《行政處罰法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”第二十八條進(jìn)一步規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”因此，在日常行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為需依法下達(dá)責(zé)令改正通知書，無論是處罰還是有因免罰，均應(yīng)同樣對(duì)待。

合理適用責(zé)令改正前置處罰條款

很多行政法律規(guī)范設(shè)有責(zé)令改正前置處罰條款。如《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第九十九條規(guī)定：“醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營單位和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定使用禁止從事醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、檢驗(yàn)工作的人員的，由負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證件。”又如，《藥品經(jīng)營和使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第六十七條：“藥品經(jīng)營企業(yè)未按規(guī)定辦理藥品經(jīng)營許可證登記事項(xiàng)變更的，由藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。”前者是責(zé)令改正前置同時(shí)再加設(shè)一個(gè)申誡罰，后者則是簡單的責(zé)令改正前置。

如何正確適用責(zé)令改正前置的處罰條款？主要爭議點(diǎn)在于，行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)發(fā)出責(zé)令改正通知書后改正，但事后又有相同違法行為發(fā)生的，該如何處理。對(duì)此，執(zhí)法人員存在兩種不同觀點(diǎn)：一是按拒不改正予以后續(xù)的行政處罰；二是再次給予責(zé)令改正的機(jī)會(huì)。

兩種觀點(diǎn)孰對(duì)孰錯(cuò)？根據(jù)本文前述分析，除立即停止違法行為外，下達(dá)責(zé)令改正還是提醒、警示、教育行政相對(duì)人“今后不再違法”，收到責(zé)令改正通知書后，行政相對(duì)人雖已改正違法行為，但之后又有相同違法行為發(fā)生，證明行政相對(duì)人以行動(dòng)在對(duì)抗相關(guān)“提醒、警示、教育”，也就意味著行政相對(duì)人并未改正。事實(shí)上，責(zé)令改正前置可以視作法律對(duì)違法行為的“首次饒讓”，與此配套的，則是對(duì)違法行為“二次不予饒讓”，即機(jī)會(huì)只有一次。責(zé)令改正行政指令起到了重要的承前啟后作用，如若再次違反相關(guān)法條，就是在明令改正的情況下仍然犯錯(cuò)，屬拒不改正，應(yīng)當(dāng)實(shí)施后續(xù)處罰。因此，第二個(gè)觀點(diǎn)中對(duì)于行政相對(duì)人再次給予責(zé)令改正是錯(cuò)誤的，若按此觀點(diǎn)來執(zhí)法，相應(yīng)的法條將被完全架空，違法行為可能會(huì)在責(zé)令改正前置中無限循環(huán)而不受懲處，也背離了《行政處罰法》及其他實(shí)體法的懲戒要求。

明確責(zé)令改正前置與限期的關(guān)聯(lián)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，一些法條的措辭是“責(zé)令限期改正”“逾期不改正”，還有一些法條的措辭是“責(zé)令改正”“拒不改正”。前者有限期，后者無限期，兩種表述對(duì)行政相對(duì)人的約束力不同。再次違法時(shí)，適用后續(xù)處罰的程序也不同，前者可以再犯再責(zé)令改正，而后者則直接處罰。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。“限期改正”及“責(zé)令改正”，對(duì)應(yīng)的分別是“逾期不改正”及“拒不改正”，這兩種情形并不影響責(zé)令改正前置的處理程序，都是法律法規(guī)對(duì)某些特定違法行為的首次饒讓，行政相對(duì)人以改正換取免責(zé)的機(jī)會(huì)只有一次，后續(xù)若再次違法則應(yīng)受到懲戒。

為什么會(huì)存在限期？

違法違規(guī)情形出現(xiàn)在市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，有些問題須立即解決。例如，《中華人民共和國疫苗管理法》第八十五條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、接種單位、疫苗上市許可持有人、疫苗配送單位違反疫苗儲(chǔ)存、運(yùn)輸管理規(guī)范有關(guān)冷鏈儲(chǔ)存、運(yùn)輸要求的，由縣級(jí)以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告，對(duì)違法儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)囊呙缬枰凿N毀……不難看出，有違反儲(chǔ)運(yùn)要求的行為必須令行禁止，不能放任其繼續(xù)進(jìn)行儲(chǔ)運(yùn)。

但也有問題不能立即被解決。例如，《中華人民共和國藥品管理法》第一百二十七條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款：（一）開展生物等效性試驗(yàn)未備案；（二）藥物臨床試驗(yàn)期間，發(fā)現(xiàn)存在安全性問題或者其他風(fēng)險(xiǎn)，臨床試驗(yàn)申辦者未及時(shí)調(diào)整臨床試驗(yàn)方案、暫停或者終止臨床試驗(yàn)，或者未向國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告；（三）未按照規(guī)定建立并實(shí)施藥品追溯制度；（四）未按照規(guī)定提交年度報(bào)告；（五）未按照規(guī)定對(duì)藥品生產(chǎn)過程中的變更進(jìn)行備案或者報(bào)告；（六）未制定藥品上市后風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃；（七）未按照規(guī)定開展藥品上市后研究或者上市后評(píng)價(jià)。”上述法條所列舉的七種違法行為，行政相對(duì)人進(jìn)行糾正、整改到位都需要一定時(shí)間。

由此，責(zé)令改正行政指令的應(yīng)有之義，涵蓋了立即停止違法、期限內(nèi)停止違法、今后不再犯。無論責(zé)令改正前置是否涉及限期，對(duì)后續(xù)的行政處罰程序均不構(gòu)成影響。

注意責(zé)令改正前置處罰的執(zhí)法要點(diǎn)

責(zé)令改正不屬于行政處罰已是執(zhí)法人員的常識(shí)；責(zé)令改正前置不僅是履行法定的程序要求，更是貫徹人性化執(zhí)法、教育與懲戒相結(jié)合精神的要求。在實(shí)操過程中應(yīng)重視以下兩方面。

首先，必須有明確的前置責(zé)令改正要求。只有在行政機(jī)關(guān)下達(dá)責(zé)令改正指令之后，才能視行政相對(duì)人履行改正義務(wù)的情況發(fā)起后續(xù)處置。行政機(jī)關(guān)在初次發(fā)現(xiàn)違法行為之時(shí)，就應(yīng)依法下達(dá)改正指令，假如行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一違法行為給予行政相對(duì)人行政指導(dǎo)或者合規(guī)指引，而未明令其改正，基于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性，就不能在行政相對(duì)人再犯時(shí)啟動(dòng)處罰。

需要特別說明的是，筆者所稱的啟動(dòng)后續(xù)處罰是指依法應(yīng)予處罰的一般情形，在實(shí)踐中完全可以視情節(jié)予以從輕、減輕處罰甚至免罰。

其次，對(duì)責(zé)令改正前置條款認(rèn)定時(shí)效的把握。遍查行政法律法規(guī)，均未對(duì)責(zé)令改正前置條款作出時(shí)效限制。那么，行政責(zé)任人完成改正之后，在多長時(shí)間內(nèi)再犯須啟動(dòng)后續(xù)懲戒，而超過這個(gè)時(shí)間限制就可以再獲得責(zé)令改正前置的機(jī)會(huì)？雖現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)此作出明確規(guī)定，但從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)整規(guī)社會(huì)秩序的職責(zé)角度來看，定是希望責(zé)令改正行政指令作出后，行政相對(duì)人再也不犯；從市場主體應(yīng)當(dāng)守法經(jīng)營的義務(wù)角度來看，應(yīng)以改正換得免責(zé)之后再也不犯。而這只是理想化的假設(shè)，行政處罰有寬嚴(yán)相濟(jì)的原則精神，也要求執(zhí)法人員不應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人過分苛責(zé)。

《行政處罰法》對(duì)查處違法行為設(shè)置了追責(zé)時(shí)效，第三十六條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”筆者建議，可以比照法定追責(zé)時(shí)效并沿用有利于行政相對(duì)人的原則，將責(zé)令改正前置條款的時(shí)效控制在兩年為宜。即：經(jīng)查，責(zé)令改正前置中的相對(duì)人已履行改正，從責(zé)令改正前置下達(dá)之日起超過二年后再犯的，應(yīng)重復(fù)責(zé)令改正前置條款。如此處置，既可避免“屢改屢犯”循環(huán)往復(fù)架空罰則，也可保障行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有的“容錯(cuò)權(quán)益”。

（作者：江蘇省鎮(zhèn)江市市場監(jiān)管局 王滌非）

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