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患者到藥店購買處方藥，需憑醫師開具的處方、經藥店執業藥師審核，藥店負有按規定銷售處方藥的主體責任。然而，現實中一些藥店把關不嚴或者是為了增加銷售額，未憑處方銷售處方藥，給患者用藥安全帶來很大風險，也導致一些藥品如抗生素被濫用。

因此，在立法層面，藥品管理法律法規明確要求藥店建立完善的處方藥銷售制度，包括處方藥的采購、儲存、銷售等環節的管理規定等；在執法監管層面，藥品監管部門通過多種措施加大對藥店未憑處方銷售處方藥的監管及處罰力度。但是，從相關案件的查處來看，執法人員對藥店未憑處方銷售處方藥如何處罰仍舊觀點不一，進而導致處罰程度畸輕畸重。

同一違法行為罰款額相差懸殊

案例1

2023年7月，A市市場監管局執法人員對轄區某藥店檢查時，現場對當日處方藥銷售和處方進行核對，發現銷售的頭孢克肟片全部開具處方，但查看該店當日監控后，發現該店銷售上述藥品時未索取顧客的手寫處方。經詢問當日值班店員，稱其忘記索要處方，后通過互聯網醫院描述相關癥狀開具了虛假電子處方。另查，發現該藥店曾因未遵守《藥品經營質量管理規范》(以下簡稱藥品GSP)被市場監管部門給予停業整頓并罰款10000元的行政處罰。于是，執法人員認為該藥店的行為違反了《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）第五十三條第一款的規定，依據《藥品管理法》第一百二十六條規定，對該藥店作出罰款10萬元的行政處罰。

案例2

今年初，B市市場監管局執法人員在對2023年存在違法行為、不規范經營的企業開展“回頭看”專項檢查中，發現轄區內一家藥品零售企業所售阿奇霉素分散片、氧氟沙星凝膠等處方藥，均未能提供相關處方單據。該藥店的行為違反了《藥品經營和使用質量監督管理辦法》（以下簡稱《經營辦法》）第四十二條第一款的規定，已構成藥品零售企業未憑處方銷售處方藥的違法行為。經查，該藥店曾于2023年5月24日因未憑處方銷售處方藥被予以警告并責令限期改正，此次“回頭看”專項檢查再次發現其違法行為仍未徹底消除。因此，執法人員依照《經營辦法》規定，對其處以罰款5000元的行政處罰。

案例1和案例2中藥店的違法行為同是未憑處方銷售處方藥，但罰款金額相差20倍。

對于藥店未憑處方銷售處方藥，到底是適用《藥品管理法》還是適用《經營辦法》進行處罰？有執法人員認為，根據上位法優于下位法的原則，應當適用《藥品管理法》。也有執法人員認為，根據特別規定優于一般規定的原則，應當適用《經營辦法》。筆者認為，適用何法不能一概而論，應從法律解釋方法的視角分析。

運用法律解釋方法探究法律適用

《藥品管理法》第五十三條第一款規定，從事藥品經營活動，應當遵守藥品經營質量管理規范，建立健全藥品經營質量管理體系，保證藥品經營全過程持續符合法定要求。該義務性規定對應的罰則是《藥品管理法》第一百二十六條規定，即“除本法另有規定的情形外，藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構等未遵守藥品生產質量管理規范、藥品經營質量管理規范、藥物非臨床研究質量管理規范、藥物臨床試驗質量管理規范等的，責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款”等。

《經營辦法》第七十二條規定，藥品零售企業有以下情形之一的，由藥品監督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；造成危害后果的，處五萬元以上二十萬元以下罰款：（一）未按規定憑處方銷售處方藥的……這里的“未按規定”是指《經營辦法》第四十二條第五款規定的“未經依法經過資格認定的藥師或者其他藥學技術人員審核，不得銷售處方藥”。

首先，從法律解釋方法中的文理解釋來看，藥店未憑處方銷售處方藥應適用《經營辦法》。

文理解釋，又稱文義解釋、語義解釋，指依照文法規則分析法律的語法結構、文字排列和標點符號等，以便準確理解法律條文的基本含義。從法條文義理解，《藥品管理法》第一百二十六條處罰的對象是藥品經營企業，而《經營辦法》第七十二條處罰的對象是藥品零售企業，前者懲處的行為范圍明顯要比后者寬泛。即使同樣是藥店，未遵守藥品GSP的情形有很多種，且作為部門規章的藥品GSP并未直接規定憑處方銷售處方藥，只是對銷售藥品的處方審核、調配作出了明確規定；而《經營辦法》中對未憑處方銷售處方藥的違法行為作出具體規定。因此，適用《藥品管理法》第一百二十六條處理藥店未憑處方銷售處方藥過于牽強，而適用《經營辦法》第七十二條更加符合法律條文的本意。

其次，運用法律解釋方法中的目的解釋亦可得出該結論。目的解釋是指從立法者制定某一法律或者增加某一法律條文的目的來解讀法律，由此正確理解法律條文的含義?，F行2019年版《藥品管理法》明確規定藥品經營全過程要遵守藥品GSP，并對未遵守藥品GSP的行為設定了遞進式且嚴苛的罰則，即責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款，責令停產停業整頓直至吊銷藥品經營許可證等。之所以設定如此嚴厲的處罰，其立法目的就是促使藥店在藥品銷售全過程嚴格遵守藥品GSP，確保公眾用藥安全，而非針對未憑處方銷售處方藥這一具體違法行為。

《經營辦法》是今年1月1日起施行的，其立法思路之一是圍繞保障藥品質量安全、優化民生服務、促進產業高質量發展等方面，全面加強藥品經營和使用環節質量監管。因此，在第三章第四十二條對藥品零售企業的義務作了明確規定，這些規定旨在填補藥品GSP在藥品零售方面規定的不足。在此基礎上按照“四個最嚴”要求，將《藥品流通監督管理辦法》（已廢止）中未憑處方銷售處方藥的罰則“責令限期改正，給予警告；逾期不改正或者情節嚴重的，處以一千元以下的罰款”修訂為《經營辦法》第七十二條的“責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；造成危害后果的，處五萬元以上二十萬元以下罰款”。至此，對藥店未憑處方銷售處方藥有了專門的規定和罰則。

第三，從法律解釋方法中的體系解釋來看，適用《經營辦法》處罰更具準確性。體系解釋，是根據法律條文在法律體系中的地位，即依其編、章、節、條、款、項之前后關聯位置，或相關法條之法意，探求其規范涵義?！督洜I辦法》第六章法律責任中有八條罰則規定，從這些罰則條文的立法模式來看，有的條款直接規定了處罰措施，比如第六十七條規定，“藥品經營企業未按規定辦理藥品經營許可證登記事項變更的，由藥品監督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款”。有的條款則是列舉了違法行為后，將罰則轉致到《藥品管理法》對應的條款，比如第七十一條規定，“藥品上市許可持有人、藥品經營企業未按本辦法第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十二條第三款規定履行購銷查驗義務或者開具銷售憑證，違反藥品經營質量管理規范的，藥品監督管理部門按照《藥品管理法》第一百二十六條給予處罰”。也就是說，如果藥店未憑處方銷售處方藥適用《藥品管理法》第一百二十六條處理的話，《經營辦法》立法時就會直接明確規定“藥品經營企業違反本辦法第四十二條第五款規定，按照《藥品管理法》第一百二十六條給予處罰”，而不是單獨再設立罰則。因此，不論是從《經營辦法》中條文的立法表述形式，還是《經營辦法》在整個藥品管理法律法規體系中對未憑處方銷售處方藥直接規定，均可看出對藥店未憑處方銷售處方藥適用《經營辦法》處罰更具準確性。

藥店存在多種違法行為的解決思路

回到本文開頭的案例1，該案中藥店違法行為看似是未憑處方銷售處方藥，實則是藥店工作人員忘記索要處方后開具了偽造的虛假電子處方，這一行為比單純的未憑處方銷售處方藥的違法程度更嚴重，且該藥店曾因未遵守藥品GSP被處罰過，基于此，市場監管部門按照《藥品管理法》第一百二十六條給予嚴厲處罰并無不當。

那么，如果零售藥店在藥品銷售過程中既存在未憑處方銷售處方藥的情況，同時還存在未遵守藥品GSP相關規定的情形，如銷售近效期藥品未向顧客告知有效期、銷售藥品未開具銷售憑證等，此時是適用《藥品管理法》第一百二十六條規定，還是適用《經營辦法》第七十二條規定？

筆者認為，對此應適用《藥品管理法》第一百二十六條規定按照未遵守藥品GSP進行處理。這是因為從實踐來看，藥品GSP的內容必然包含按照規定憑處方銷售處方藥，因此按照未遵守藥品GSP進行處罰，不至于遺漏當事人的違法行為，且符合過罰相當原則。

當然，從違法行為的角度分析，當事人違法銷售藥品的過程中，觸犯了不同法律條文規定，存在幾個獨立的違法行為，且這些違法行為之間存在內在的必然聯系，符合法律理論上的牽連行為?，F行《中華人民共和國行政處罰法》對具有牽連關系違法行為的定性量罰雖無具體規定，但刑法關于牽連犯的定罪原則可供借鑒，即應擇一重罪進行處罰。對比藥店未憑處方銷售處方藥和未遵守藥品GSP的罰則，顯然，按照未遵守藥品GSP進行處罰更重，因此應適用《藥品管理法》第一百二十六條規定進行處罰，這也符合“最嚴厲處罰”的立法目的。

（北京市順義區市場監管局 李雙新）

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(責任編輯：陸悅)