《藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》）已于今年2月1日起正式施行，《辦法》進一步完善和優化了行刑銜接的流程，增強了案件移送的可操作性。

依據《辦法》，各地藥監和司法機關都在緊鑼密鼓地進一步完善藥品行刑銜接機制。筆者結合在實際工作中遇到的問題，認為《辦法》對于以下4個問題需要進一步明確和優化。

問題1 司法機關反向移送案件機制需要強化

行刑銜接，本質是國家司法權與行政權的銜接，是在對行為的行政違法性與刑事違法性進行二次判斷基礎上、司法機關與行政機關的溝通和協作，本是一個雙向的過程。但是，由于行刑銜接沒有專門的法律，通常都是以行政法規、部門規章、指導性文件等進行管理和規制，而這些行政法規、行政規章和行政文件，對司法機關缺少足夠的約束力。我國刑法關于案件移送，只對行政機關工作人員徇私舞弊不移送的行為制定了相應的罪名；對司法機關不向行政機關移送案件的，則沒有規制。加之實踐中，司法機關辦理刑事案件，大量適用“訴辯交易”，對主動交代問題且有立功表現的犯罪嫌疑人，在偵查過程中通常承諾或者默認他們不被處罰。基于以上原因，實踐中司法機關很少向行政機關移送案件。行刑銜接，絕大多數情況下只是行政機關單向移送案件至司法機關。

《辦法》第十六條規定，公安機關對不需要追究刑事責任但依法應給予行政處罰的案件，應移送藥監部門；第十七條規定，檢察機關作出不起訴決定的案件，應當將案件及相關證據材料移交藥監部門。應該說，《辦法》對司法機關反向移送案件提出了明確要求，但是對公安、檢察機關不依法移送的，卻沒有規定相應的責任，因此仍然難以保證司法機關的反向移送。可以說，《辦法》仍然體現了行刑銜接機制是以監督行政機關為主要目的的本質，對司法機關不移交的問題，沒有提出解決辦法。

觀點：各地藥監部門在與司法機關建立行刑銜接工作機制的時候，可建議檢察機關將不按照《辦法》要求進行案件反向移送的問題作為法律監督的重要內容。只有檢察機關重視這個問題，反向移送，行刑銜接才可能走向常態化，才能讓不構成犯罪但是需要接受行政處罰的違法當事人受到應有的懲處。

問題2 藥監部門移送后、公安部門立案審查期間案件的調查主體亟待明確

在行刑銜接的案件中，行政機關將案件移送公安機關后，通常認為案件已經交給公安機關，行政機關不能繼續調查，因此就會終止對相關案件的調查。如果此時公安機關還在立案審查過程中，尚未立案，認為應當先立案才方便開展刑事案件調查程序，那么出現需要調查取證的情況該由誰負責取證，就存在爭議。

《辦法》第十條規定，公安機關對藥監部門移送的涉嫌犯罪案件，應當出具接收案件的回執或者在案件移送書的回執上簽字；發現移送的涉嫌犯罪案件材料不全的，應當在接受案件的24小時內告知移送機關在3日內補正。《辦法》第十二條規定，公安機關收到藥品監管部門移送的案件材料后，應該在3日內作出立案或者不立案的決定，案件較為復雜的可延長到10日，特殊情況下最長可以延長到60日。根據上述條文規定，在行政機關移送案件、公安機關簽收之后，就應當進入了刑事立案審查階段，也就是刑事程序的一環。從通知補正的3天時間和公安機關最長60日的立案審查期之間的差異可以看出，立案審查并不是審查移交材料是否符合移送要求，而是對是否需要追究犯罪嫌疑人刑事責任（刑事當罰性）進行實質審查。而實踐中，公安機關往往是等立案后再調查。因此，在藥監部門移交后、刑事立案審查期，藥監部門和公安機關都會認為案件不在他們的辦案程序中，如果出現需要調查取證的情況，就會導致無人調查固定證據的情況出現。實踐中，在此期間公安機關常常會要求藥監部門繼續取證。

觀點：藥監部門與司法機關應溝通確定特定情況下的解決方案，明確實踐中遇到已經移交、但是尚在立案審查過程中的案件調查工作由誰承擔。筆者認為，考慮到刑事立案審查屬于刑事訴訟環節，因此由公安機關承擔比較合理，藥監部門可以協助配合。

問題3 藥品認定結論的表述方式設定，超出藥監部門適用的法律法規條文范圍

《辦法》第二十八條明確：藥品監管部門依據檢驗檢測報告、結合專家意見等相關材料得出認定意見的，應當包括認定依據、理由、結論。妨礙藥品管理案件，對屬于難以確定“足以嚴重危害人體健康”的，結論中應當寫明“經認定，當事人實施……的行為，足以嚴重危害人體健康”。

然而，“足以嚴重危害人體健康”并非藥品管理法律法規中規定的藥品違法情節，而是刑法第一百四十二條妨害藥品管理罪中的表述。《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第七條明確了妨害藥品管理罪“足以嚴重危害人體健康”的九種情形。從上述規定可以看出，“足以嚴重危害人體健康”是一個刑事意義上的案件標準，而行政機關的認定結論，最好在行政法律法規的條文框架內去表達。

另外，藥品是否“足以嚴重危害人體健康”，僅憑藥品本身，往往難以判斷，需要對當事人是否具備行醫資格、是否有醫療機構登記證書、是否有合適的生產條件和存儲運輸條件等進行綜合認定，這種綜合認定涉及的職責權限，往往超出藥監部門的職責權限。

觀點：雖然《辦法》規定的是對難以確定“足以嚴重危害人體健康”的，由藥監部門出具認定意見。但實踐中，司法機關辦理藥品案件，基本上每案都需要藥監部門認定，此時藥監部門也只能根據《解釋》列舉的九種情形判斷，在這種情況下，由司法機關直接依據《解釋》進行認定，而藥監部門則根據檢驗結論作出是否違法添加的結論更為適宜。對于上述對認定結論表述方式的設定，筆者認為，超出了藥監部門適用的法律法規條文范圍，可以適當調整，藥監部門可以根據個案的具體危害性進行具體表述，而不應該按照刑事法律和《解釋》的要求去表述。

問題4 案件移交后藥監部門完成行政處罰程序待細化

《辦法》第十五條第二款規定，“藥品監管部門向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證件、責令關閉、限制從業等行政處罰決定，不停止執行。未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪或者免予刑事處罰判決后，再決定是否給予行政處罰，但依法需要給予警告、通報批評、限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業、暫扣或者吊銷許可證件行政處罰的除外。”這一條款體現了“刑事程序優先”原則，但由此也產生了一個疑問，即：藥監部門移交案件后，除了對涉嫌犯罪的當事人“需要給予警告、通報批評、限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業、暫扣或者吊銷許可證件行政處罰的”的案件繼續調查處理外，對于司法機關接收并立案的案件，應該如何完成行政程序？是否可以在案件移交后或者公安機關立案后，一律進行結案處理？

對此，有監管人員認為，對于無需對當事人作出警告等非罰沒處罰的案件，只要公安機關接收案件后，藥監部門就應該立即終止調查，作結案處理；還有人認為，公安機關立案后，案件才進入刑事程序，才可以作結案處理。

觀點：筆者認為，對于需要繼續對當事人給予警告等非罰沒處罰的案件，藥監部門應繼續調查處理，因為刑事責任與這部分行政責任沒有任何替代關系。當然，對于需要以刑事裁判結果為依據的，根據《市場監督管理行政處罰程序規定》第四十六條規定，可以中止調查，待刑事裁判結果出來后再處理。

對于無需作出警告等非罰沒處罰的，則應慎重處理，既不能不作處理，造成程序違法或者案件久拖不決；也不宜簡單結案，避免公安機關短暫審查后退回案件，藥監部門短暫結案后又重新立案，有失行政處罰案件的嚴謹性和嚴肅性。因此，對于無需作出警告等非罰沒處罰的違法案件，藥監部門在移送案件后，應與公安機關積極溝通，在公安機關立案偵查后，再決定是否作結案處理。在此期間，為防止違法行為短暫處于無人監管的狀態、造成事態擴大，藥監部門可以繼續調查。

綜上，建議相關部門對案件移送后，哪些案件可以繼續調查、哪些案件可以中止調查、哪些案件可以終結調查，何時中止、終結等問題作出明確表述，以便基層執法人員更好地辦案，這也體現了《辦法》的完整性。

（江蘇省連云港市市場監管局 王平武）

本文屬學術性探討，除法律法規明確規定外，不作為執法依據。

(責任編輯：陸悅)