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       小餐飲由于規模小、加工條件簡陋等原因，存在著較高的食品安全風險；但小餐飲遍布城鄉，且能方便群眾生活，將其全部關停取締很不現實，所以小餐飲一直是食品安全監管的難點。如何規范遍布大街小巷、與群眾生活緊密相關的小餐飲，不斷鞏固完善食品安全防線？泰州市食品藥品監管部門立足實踐，多角度進行積極探索，總結歸納成功經驗，全力保障群眾"舌尖上的安全"。

　　2011年，江蘇省泰州市就開始探索如何有效監管小餐飲。探索的動因有兩個：一方面，小餐飲整治是文明城市創建的重要內容，其持證率是一個重要考核指標；另一方面，原國家食品藥品監管局于2010年下發了《關于開展小餐飲食品安全整規試點工作的通知》，泰州市是江蘇省三個試點城市之一。

率先在全省推行小餐飲備案監管

　　有關部門充分認識到，對于小餐飲只是用"堵"的方式防控風險不利于市場穩定和經濟發展，需要有管用的創新措施，在食品安全、文明城市創建、社會穩定之間建立平衡點。2011年，泰州市在主城區先行試點小餐飲備案制，此舉立竿見影，受到社會普遍歡迎。然而，由于試點是首創之舉，面臨最大的困境便是作為上位法的《食品安全法》（2009年版）在小餐飲監管方面缺乏明確的規范。為此，地方政府通過規范性文件的方式，出臺了《泰州市食品攤販餐飲服務備案管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），確立了小餐飲的備案監管包括兩個類型：一是餐飲小攤販，即現做現賣小吃；二是有固定場所的小餐飲。當時確立的標準是經營面積60平方米以下的，或就餐座位30座位以下的快餐店、小吃店、小餐館、小食堂、飲品店、農家樂等餐飲服務場所。為落實上述《辦法》，泰州市食品藥品監管部門按照整頓規范一批、整改提高一批、淘汰取締一批的工作思路，出臺了相應的實施意見，制定了小餐飲備案的標準、要求和流程，以便全市各地貫徹實施。《辦法》規定，所有符合條件的餐飲小攤販和小餐飲業主必須到當地鎮、街辦理備案。經營時，應在經營場所醒目位置懸掛備案證明，做到"掛證經營"。當時該《辦法》的出臺在全省范圍內尚屬首例，在全國為數不多，這是泰州市被列為全國小餐飲整規試點地區后的一項創新舉措。

　　就備案管理制度的實施而言，首要工作是摸清底數，建立檔案。全市達不到《餐飲服務許可審查規范》現場核查要求的小餐飲4600家左右，占餐飲單位總數的28%。在此基礎上，綜合考慮一些客觀條件和限制因素來設定具有可操作性的備案標準，通過《辦法》予以明確。換而言之，對于那些達不到領證條件的小餐飲，在確保食品安全的前提下，設置合理的標準可以確保其經營的規范性，而問題主要集中在健康體檢、食品安全管理制度、消毒柜、產權證等方面。值得一提的是，當時小餐飲的備案也涉及產權證的要求，隨著"放管服"改革推進，現已取消這一備案的前置要求。此外，備案工作也需要宣傳助力，充分發揮主觀能動性，進而提高小餐飲業主落實備案要求的積極性。

小餐飲備案監管的成效和問題應對

　　小餐飲備案管理使從業者的自律意識普遍提升，食品安全保障水平全面提高，有效緩解了食品安全風險；同時，解決了一部分人的就業，方便了社會群眾的就餐需要，可謂一舉多得。備案后，食藥監部門通過加強事中事后監管，加大對違法行為的查處力度，特別是對"兩超一非"違法行為的持續打擊，有力規范了小餐飲的經營行為，泰州市這方面的稽查執法成果也得到了上一級部門和社會的肯定。

　　推行小餐飲備案管理，泰州市算是在全國率先"吃螃蟹"的。幾年來，小餐飲備案管理已在全國很多地方推廣，雖然形式多樣，但無論是備案制、登記制，還是報告制、承諾制等，都是把以前無人管理或難以管理的小餐飲納入食品安全監管的范圍，防范食品安全風險。截至2018年9月，全國已有26個省份完成食品"三小"立法，其中完成小餐飲立法的有18個。泰州市所在的江蘇省，目前已開展《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》的修訂調研工作，擬增加小餐飲監督管理相關內容，有望2019年頒布實施。

　　在備案管理制度推進實施中，仍有少數小餐飲的經營者合規意識淡薄，持觀望或無所謂的態度，備案積極性不高，監管部門反復宣傳和溝通但收效甚微。一部分小餐飲獲得備案后，認識上有偏差，以為進入保險箱，養成惰性，升級改造動力不足，不利于餐飲業整體高質量發展。對此，"堵"和加大抽查力度是應對這類小餐飲的監管方式。就監管部門而言，小餐飲備案后，對加強事中事后的動態監管提出了更高的要求，這也導致基層有限的監管資源與體量龐大的小餐飲形成新的矛盾。對此，探索新的模式，提高監管的效率和監管人員的專業性顯得尤為重要。

小餐飲備案監管亟須從制度上完善

　　小餐飲是食品安全監管繞不開的課題，而制度的完善是開展小餐飲監管的前提和依據。總結泰州市多年來的備案實踐，結合當下食品安全監管的最嚴要求，可考慮從以下三方面著手完善。

　　一是備案門檻的問題，即如何設定備案所要求的標準。如果備案的標準過高，會影響小餐飲申請備案的積極性，進而在不領證或者直接獲取《食品經營許可證》的選擇下架空備案制度。相反，過低的備案標準則會在無形當中增加食品安全風險，進而導致不利的社會影響。

　　二是監管的問題。小餐飲的備案僅是臨時性的監管措施，不同于許可監管。實踐中，官方實施的事中事后檢查往往過多地聚焦于大、中型餐飲，而對小餐飲的檢查次數則比較少，甚至無暇巡查。但當加大對小餐飲的產品抽檢力度時，也會發現一些違法行為，如濫用食品添加劑甚至非法添加等。因此，小餐飲的事中事后監管依舊不容忽視。

　　三是相關法律的修訂問題。《食品安全法》（2015年版）要求建立科學、嚴格的監督管理制度，就小食品監管而言，《食品安全法》（2015年版）提及食品生產加工小作坊和食品攤販，并沒有將小餐飲明確。而就行政處罰而言，同樣是違反法律規定的行為，為什么可以降低對小餐飲的處罰，而獲得許可證的企業卻可能遭受非常重的處罰？例如，就索證索票的行為而言，江蘇省針對"三小"的條例規定了五百元至五千元的處罰幅度，但是《食品安全法》是五千元至五萬元的處罰幅度。對此，要保障食品安全執法的科學性，有必要探索這兩者之間的銜接問題，尤其是處罰的梯度性。而這是相關法律法規在修訂時應當加以回應的問題。（作者單位：中國人民大學食品安全治理協同創新中心  江蘇省泰州市食品藥品監管局）

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