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       法治就是規則之治，形成統一的共識是建立和實施規則的前提，也是建設法治政府的基礎。目前，對法律法規的理解不統一時常存在，在無法及時修訂完善法律法規時，通過制定案例指導制度，規范行政執法行為和自由裁量權的行使十分必要。

       統一執法尺度、規范自由裁量權不僅是公正執法的需要，也是一個單位執法水平高低的重要反映。為規范自由裁量權的行使，廣東省食品藥品監管局開展了一系列有益探索。

       第一，撰寫復議案件概要。在復議案件辦理過程中，要求案件經辦人撰寫審查簡要，記錄案件的基本案情、審查過程、難點問題，以及個人的意見和理由，并提出審查決定建議和依據等，從而比較完整地再現案件審查思路，每辦理一個案件都可以形成一個案例分析報告。

       第二，編寫行政執法熱點難點問題參考。廣東省局收集全省行政執法熱點難點問題，從中挑選有代表性的問題作為議題，每年召開6次熱點問題座談會。召集地市級食品藥品監管局法制工作骨干、律師、專家共同研究熱點難點問題。會后，整理地市局的先進經驗，提出廣東省局的解決思路，撰寫熱點難點問題參考意見，供全省執法人員參考。對特別復雜、疑難的問題，會同省法院、法制辦進行座談，以提高參考意見的可借鑒性。

       第三，組織進行典型案例分析。廣東省局組織了若干次全省案件分析會。由經辦同志介紹案件辦理過程，說明處理理由等，以啟發其他執法辦案人員。

       筆者認為，食品藥品案例指導重在具有參考價值和權威性。

       首先，統一認識是提高權威性的基礎。建議在食品藥品監管系統內統一對案例指導制度意義的認識，并爭取相關行政機關、司法機關的支持。我國并非判例制國家，我們的案例指導制度并不能簡單地借鑒英美法系的判例制度，而是眾多的、被社會大多數所接受的行政行為的集合，是在一個領域或者某個方面具有典型代表、可以借鑒參考的案例的集合，是執法行為在無法律法規直接依據遵循下，應當參照的現成做法。也就是說，案例指導既不能與我國司法解釋權的設定相沖突，又可以突破行政執法中無法可依的困局。

       其次，要提高參考價值必須對典型案例進行抽象化，總結出共性的指導意見。建議對大量的案件進行分析，選出具有代表性的案例，從個案抽象到一般，提煉出對某方面問題的共性指導意見，以此指導同類案件的辦理。比如，某些食用農產品和食品從法律定義上很難區分，如茶葉，而對其定性又關系到法律適用的問題。對此，可以選取一個有代表性的，甚至是經法院終審判決的案例，通過案例分析，抽象出幾種情形，明晰何種情形下可以認定為食品，何種情形下應當認定為食用農產品，以提高指導案例的指導性。

       （作者單位：廣東省食品藥品監管局）

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