食品藥品稽查執法是推進落實“最嚴厲的處罰”的核心環節，也是關系食品藥品安全戰略能否順利達成的關鍵一翼。

　　根據筆者對食品藥品監管工作長期的觀察發現，監管工作存在的一些深層次問題，其中有些是屬于長期未解決、但事關稽查執法長遠發展的根本性問題，如稽查的定位與地位尚無定論等結構性問題；有些是屬于因循守舊、對形勢變化反應不及時的方法論問題，如當前稽查執法的導向與路徑應當開放討論；還有些是因為層級割裂、組織動員乏力導致的管理機制方面的問題等。

　　科學界定稽查執法定位

　　在筆者看來，食品藥品推行專業化監管已歷經近20年，但卻一直未能妥善解決稽查執法的自身定位問題，突出的表現就是稽查的機構設置、職責分工和人員編制沒有充分尊重和體現稽查執法的特有規律。

　　市場經濟環境下的食品藥品安全監管與其他產品類別監管一樣，主要依賴于兩種治理方式：一是有效規范行業經營行為；二是嚴厲打擊非法經營活動。前者是以規范引導的形式，通過主體許可、產品注冊與日常監管等具體途徑來實現，強調的是靜態管理，側重于標準作業，具有服務發展的積極屬性；后者則是以反常介入的形式，針對可能違反法律規范或者監管政策的行為依程序進行調查、確認，繼而通過強制處分來保障實施，強調的是動態應對，側重于邏輯查證，具有執法從嚴的消極屬性。如嚴厲打擊食品藥品非法經營活動，就是稽查執法的基本工作內容。

　　拋開“三定”方案的框定，從本體且非本位的角度回答“稽查是什么”，是極易達成共識的——據以核查確認食品藥品領域涉嫌違反行政法律法規的行為事實或者表象事實，并依法對其進行懲處的公共性支配權力及其運作過程的集合，即通常所說的行政案件查辦工作及其作為必要支撐的相關輔助性工作。

　　由此可以看出，稽查工作的核心內容在于查辦違法違規案件，其他諸如監督性抽驗等，只能作為為其提供必要支撐的附屬性工作。這既如實反映了案件查辦作為稽查執法的主業定位和立足基礎，也科學表明了案件查辦工作與其他稽查各項工作之間的辯證關系。如果經常性地將稽查執法這一“長矛利劍”投射到無關案件查辦的其他監管工作中，不僅將極大地耗費稽查執法力量，更無法保證執法人員在介入案件之初恪守中立立場，同時也明顯偏離了原本的制度設計。

　　明確稽查執法應有地位

　　解決稽查執法的地位問題，必須是基于共建、公認的對話平臺，對整個監管工作體系進行均衡性剖析后才能得出為各方所接受的公允結論。

　　參照事前、事中和事后分段監管的一般性提法，筆者認為，可以將食品藥品監管工作整體置換成食品藥品安全監管風險防范體系，并相應劃分為三個風險管控節點：第一個是通過推行落實許可審批制度，把好主體與產品的準入門檻；第二個是通過對市場主體和上市產品實行日常監管（監測），用以督促市場主體落實規范經營與產品安全上市；第三個是通過強制性權力對涉嫌違法違規行為進行糾查、懲處，有效消弭破壞食品藥品安全的現實危害或者可能風險，同時起到震懾防范作用。

　　上述三個風險管控節點的設置是梯度式依次推進的，作為最后一道防線的稽查執法，實際承擔著食品藥品監管的“托底”和“斷后”作用，其所面對的風險，較前序關口更為復雜、嚴重，甚至夾雜源于監管層面的職務風險。因而，賦予稽查執法的功能不能僅限于懲戒教育、恢復秩序、威懾禁止，也應包括針對前向監管工作的監察、糾偏。

　　此外，相對于許可審批與日常監管環節較為分散的機構設置與職責劃分而言，稽查執法在業務覆蓋上具有明顯的綜合性特征，既是食品藥品監管體系的組成部分，又具有相對的獨立屬性。

　　綜上，稽查執法在整個監管體系中所發揮的作用絕不能以一個內設機構或者直屬單位的角度來簡單考量，而應根據其在整個監管組織框架內應當具備的功能與實際承擔的作用給予應有的地位，而這將直接決定稽查執法工作能否實現長期穩定發展。（作者：江蘇省藥品監管局 劉雨治）