編者按

　　2015年11月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議授權(quán)國務(wù)院在北京、上海等10省市開展藥品上市許可持有人制度試點。本文回顧了上海市幾年來的試點歷程，總結(jié)了試點經(jīng)驗，同時對潛在風(fēng)險進(jìn)行了預(yù)判，以資借鑒。

　　藥品上市許可持有人（MAH）制度是采用藥品上市許可與生產(chǎn)許可分離的管理模式，允許藥品上市許可持有人自行生產(chǎn)藥品，或者委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品。我國于2015年11月由第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議授權(quán)國務(wù)院在北京、上海等10省市開展MAH制度試點。

　　“捆綁”模式弊端凸顯

　　根據(jù)現(xiàn)行《藥品管理法》，我國對國產(chǎn)藥品實行上市許可與生產(chǎn)許可合一的管理模式，僅允許藥品生產(chǎn)企業(yè)取得藥品批準(zhǔn)文號。這種將藥品注冊與生產(chǎn)許可“捆綁”的模式弊端日益凸顯：

　　一是藥品研發(fā)創(chuàng)新動力不足。由于藥品的上市許可證和生產(chǎn)許可證被相互捆綁，研發(fā)者要實現(xiàn)醫(yī)藥研究成果的有效轉(zhuǎn)化，不得不投資藥品研究和生產(chǎn)的全過程，勢必會增加經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致無法進(jìn)行更深層次研究，或者以短期利益為導(dǎo)向，在成果形成早期進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓，甚至還有一些研發(fā)者采用“暗箱操作”的手法私下多次轉(zhuǎn)讓、分段轉(zhuǎn)讓或“重復(fù)研發(fā)”。

　　二是行業(yè)資源配置效率低下。一些生產(chǎn)企業(yè)為追求利益最大化，甚至將“批文號”作為資本，在無視藥品安全的前提下，不斷擴大建設(shè)新的生產(chǎn)線，形成低層次重復(fù)、低水平發(fā)展的“繁榮”。

　　三是相關(guān)主體法律權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前，藥品全生命周期中的各環(huán)節(jié)主體，都無法對藥品質(zhì)量風(fēng)險進(jìn)行全過程監(jiān)控并承擔(dān)全部責(zé)任。尤其是現(xiàn)行制度沒有明確規(guī)定研發(fā)者的法律責(zé)任。

　　四是政府行政資源浪費。“捆綁”監(jiān)管曾起到嚴(yán)格監(jiān)管的作用，但卻把監(jiān)管部門的大量資源浪費在低水平重復(fù)申報的審評審批上。

　　配套改革先行先試

　　上海市自2012年7月就啟動了MAH課題研究，2015年4月形成初步試點方案并上報原國家食藥監(jiān)總局，同時積極參與了原國家食藥監(jiān)總局對MAH制度的設(shè)計。2015年11月，全國人大常委會明確授權(quán)試點后，上海市迅速推行了七大配套改革舉措。

　　一是率先制定出臺實施方案。2016年8月3日，《上海市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市食品藥品監(jiān)管局制訂的〈上海市開展藥品上市許可持有人制度試點工作實施方案〉的通知》在“中國上海”網(wǎng)站、原上海市食藥監(jiān)局網(wǎng)站對外公開發(fā)布，相關(guān)政策解讀和指南也同步公開上網(wǎng)。

　　二是積極促進(jìn)企業(yè)結(jié)對試點。上海市組建了上海市藥物創(chuàng)新企業(yè)促進(jìn)聯(lián)盟，促進(jìn)企業(yè)結(jié)對試點。目前，該聯(lián)盟已成為上海推進(jìn)試點工作的骨干力量。2017年6月22日，上海市還舉辦了MAH高峰論壇，圍繞推動MAH制度試點、鼓勵藥物創(chuàng)新等熱點議題進(jìn)行了深入探討。

　　三是發(fā)布質(zhì)量協(xié)議撰寫指南。上海市藥品監(jiān)管部門積極組織相關(guān)行業(yè)協(xié)會，先后制定并發(fā)布了《委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議撰寫指南》《委托經(jīng)營質(zhì)量協(xié)議撰寫指南》，為企業(yè)落實質(zhì)量管控責(zé)任提供指導(dǎo)。

　　四是打造新型風(fēng)險救濟模式。為最大限度保障患者權(quán)益，上海市規(guī)定持有人應(yīng)按規(guī)定購買商業(yè)責(zé)任險。上海市張江高科技園區(qū)管理委員會則出資5000萬元設(shè)立專項風(fēng)險保障資金，對在園區(qū)注冊的持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)提供風(fēng)險救濟保障，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險實行先行理賠，并為企業(yè)購買商業(yè)責(zé)任險提供30%～50%的保費補貼。同時，上海市還組織相關(guān)保險公司和企業(yè)，制定了包括產(chǎn)品責(zé)任險、臨床試驗責(zé)任險、錯誤與疏漏責(zé)任險以及產(chǎn)品召回在內(nèi)的一攬子商業(yè)責(zé)任險方案。

　　五是建立申報審查綠色通道。2016年7月13日，上海市新組建了上海藥品審評核查中心，為創(chuàng)新研發(fā)審評審批、加強事中事后監(jiān)管提供全方位的監(jiān)管服務(wù)。并專門成立了MAH工作小組，對試點品種建立“一品一檔”，落實專人負(fù)責(zé)，全程跟蹤服務(wù)。

　　六是遴選申報主體重點推進(jìn)。上海市遴選了10家申報主體作為試點對象重點推進(jìn)，涵蓋全部試點類型；同時明確試點單位應(yīng)當(dāng)通過建立“四個一”來落實質(zhì)量主體責(zé)任，即一整套覆蓋藥品全生命周期的質(zhì)量管理制度、一整套包括生產(chǎn)、銷售、配送等委托質(zhì)量協(xié)議、一支與質(zhì)量管控組織架構(gòu)相適應(yīng)的管理團隊，一整套切實可行的應(yīng)急處置措施。

　　七是制定事中事后監(jiān)管制度。MAH制度對跨省委托生產(chǎn)銷售明確監(jiān)管責(zé)任、落實風(fēng)險防控提出了新的挑戰(zhàn)。為此，上海市起草了《江浙滬藥品上市許可持有人制度跨省監(jiān)管規(guī)定》，重點對跨省監(jiān)管職責(zé)劃分、協(xié)調(diào)溝通、聯(lián)合檢查以及案件查處等提出了細(xì)化要求，為事中事后監(jiān)管提供制度保障。三省市還簽訂藥品檢查機構(gòu)戰(zhàn)略合作備忘錄，實現(xiàn)監(jiān)管資源共享、檢查人員互派、檢查結(jié)果互認(rèn)。

　　穩(wěn)步推進(jìn)提防風(fēng)險

　　MAH制度試點主要有兩個突破點：一是允許藥物研發(fā)機構(gòu)、科研人員提出藥品上市許可申請并獲得藥品上市許可批件；二是允許上市許可持有人委托其他有資質(zhì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、銷售。

　　截至2018年5月底，上海市已有39家申請單位提交了102件MAH的注冊申請，涉及具體品種59個。其中有32個是用于治療腫瘤、代謝等重大疑難疾病的品種，是具有自主知識產(chǎn)權(quán)和尚未在國內(nèi)外上市的“全球新”Ⅰ類新藥。申請單位覆蓋試點的全部類型，其中超七成為研發(fā)機構(gòu)。

　　MAH制度改革很好地保護(hù)了創(chuàng)新者權(quán)益，減少低水平重復(fù)建設(shè)，加快新藥上市；同時提高了持有人的主體責(zé)任意識，激發(fā)了企業(yè)活力，促進(jìn)了上海市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)計顯示，2017年上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟總量達(dá)3046億元，其中制造業(yè)主營業(yè)務(wù)收入達(dá)1093億元，首次突破千億元大關(guān)。

　　隨著MAH制度的全面實施，不僅會催生出一大批本土研發(fā)的創(chuàng)新藥、明星藥，更好地保障新時代人民群眾對美好健康生活的需要；還會孕育壯大若干“獨角獸”企業(yè)，進(jìn)而推動生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展。但是，也要在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，提防其中可能隱藏的安全風(fēng)險。

　　一是由藥物研發(fā)機構(gòu)、科研人員作為持有人時，其對藥品生產(chǎn)、銷售質(zhì)量的管控等缺乏相應(yīng)的理念和經(jīng)驗，缺乏質(zhì)量管理能力和風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)能力。

　　二是在委托生產(chǎn)、銷售過程中，可能會因甲乙雙方相互職責(zé)不明、措施不力，造成質(zhì)量管理脫節(jié)。

　　三是對藥物研發(fā)機構(gòu)、科研人員的監(jiān)管，缺乏現(xiàn)成的配套監(jiān)管制度；且監(jiān)管對象及監(jiān)管任務(wù)因試點而大幅增加，凸顯監(jiān)管壓力。

　　MAH制度全面推行后，現(xiàn)有以場所為主的監(jiān)管模式需要調(diào)整為以品種為主線進(jìn)行監(jiān)管，跨省委托延伸監(jiān)管也將成常態(tài)，這些新要求都將給監(jiān)管部門帶來巨大壓力，需要深入研究解決。（董陽 作者單位：中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院）