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       中國食品藥品網 通訊員 劉媛 黨的十八屆五中全會和“十三五”規劃中提出，“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”，即把食品安全提升到國家戰略高度安排部署。十九大報告再次強調“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”，意味著它不僅從社會治理創新角度提出食品公共安全，還將其納入推進健康中國建設的范疇，列入國家發展的戰略宏圖中，足以體現實施該戰略的重要性與緊迫性。2018年1月，內蒙古自治區黨委全面深化改革領導小組在《貫徹落實黨的十九大若干重大改革部署的實施意見》中明確提出，要實施內蒙古自治區食品安全戰略。內蒙古需要什么樣的食品安全戰略？如何理解食品安全戰略及科學謀劃內蒙古食品安全戰略具有理論及現實意義。

       食品安全戰略首先要明確戰略起點問題，即我們面臨什么樣的食品安全形勢與挑戰。總書記強調食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的。這說明影響食品安全的因素是多重的，分析戰略起點的視角也應是多樣的。

       需求與供給的時間維度。需求與供給是最基本的市場關系，也是食品安全戰略的經濟基礎。食品安全風險受消費水平影響，什么樣的需求就決定了什么樣的供給，低質量的消費需求必然給假冒偽劣等問題食品提供生存空間。國際經驗表明，發達國家食品安全狀況隨著恩格爾系數呈現先惡化后好轉的趨勢。其中，有兩個重要拐點，分別是恩格爾系數為30%和50%。當恩格爾系數大于50%，此時的消費結構可以概括為生存型，市場作用不明顯，政府牢牢控制農業和食品工業，并將其作為提供基本公共服務的福利事業。在生存型消費結構中，食品安全問題不容易發生。當系數在30%到50%時，消費結構便由生存型轉向發展型，此時食品產業市場步伐加快，政府體制監管改革往往滯后于產業的擴張，在發展型消費結構中食品安全問題呈高發態勢。而當系數小于30%，消費結構趨于合理，產業趨于成熟，監管趨于完善，食品安全問題趨于平緩。

       2017年內蒙古城鎮居民家庭恩格爾系數為27.4%，農村牧區居民家庭恩格爾系數為27.8%，分別比上年下降0.9個和1.5個百分點。這說明內蒙古城鎮與農村牧區食品消費水平接近，消費結構較為合理，食品產業趨于成熟，監管制度趨于完善，食品安全問題較為平緩，食品安全的經濟基礎較好。

       產業和監管的結構維度。內蒙古是民族地區，具有蒙古族特色飲食文化，乳制品及牛羊肉的人均消費均高于國家平均水平。2017年，內蒙古乳制品產量為263.4萬噸，比上年增長1.9%。肉類總產量為276.6萬噸，比上年增長3.4%，食品工業是內蒙古經濟發展的重要支柱產業。然而與發達地區集中生產和有序流通的食品供應體系相比，內蒙古食品產業基礎薄弱，突出表現為產業結構“小、散、多、低”，即規模小、分布散、數量多、集約化程度低，生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。產業素質不高是我區食品安全最大的制約因素。

       強大的產業與強大的監管應互為支撐，安全與發展應相融共濟，而內蒙古監管與產業是不對等的。內蒙古全區監管人員為8500余人，而現有食品生產經營企業約30萬家，其中大型食品生產企業17家，食品生產經營企業數量多、規模小，特別是小作坊、食品攤販、無證小餐飲較多，監管人員與監管對象比例嚴重失衡。在監管資源硬約束下，靜態審批替代動態檢查成為主要監管手段，導致行業黑幕與“潛規則”難以被發現。同時，監管技術、手段成為監管能力提升的主要障礙。

       農村牧區和城市的空間維度。2017年，內蒙古鄉村人口為960.4萬人，大量農民、牧民散戶從事種植、養殖，規模化種植、養殖尚未形成，監管難度極大，違法成本很低，市場機制失靈。長期以來，內蒙古粗放的農牧業生產與養殖模式，農藥與獸藥使用尚未形成科學化統一管理，使食品安全存在一定程度的質量安全隱患。食品產業涉及“從農田到餐桌”、“從牧場到廚房”的全鏈條，食用農產品源頭治理壓力加大，必然將風險傳遞到下游生產加工、流通消費等各環節。

       2017年，內蒙古城鎮化率已達到62%，高出全國平均水平3.48%。隨著城市流動人口增多，大量“城外人”涌進城市。食品作為典型的經驗商品，在“生人社會”的環境下更容易滋生惡意利益驅動行為，發生問題的概率隨之增加。加上互聯網（社交媒體）食品經營、海外代購、跨境電商等新業態不斷涌現，食品新技術不斷使用，食品供應鏈條日益復雜，食品安全風險日益突出。政府為回應公眾需求，不斷加大監管力度，推動政策工具創新，容易把監管的“重頭戲”放在風險突出的城市，導致城鄉監管愈加不均等，使“問題食品”轉而流向監管能力弱的農村與牧區，于是“不設防的農村牧區與高風險聚集的城市”形成惡性循環。

歸納而言，明確食品安全戰略起點是戰略分析的關鍵，是科學謀劃內蒙古食品安全的前提。從消費結構、產業素質、監管能力、城鄉差異等方面均要建立起安全與發展相適應的內蒙古食品安全戰略，切實保障全區各族人民的食品安全。（作者單位：中共內蒙古自治區委員會黨校 劉媛）

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