堅持“兩條腿”走路

　　自籌建以來，全國食品藥品監督稽查工作的基本任務就是立足行政違法案件查辦主陣地，從基礎做起，邊學邊干，邊實戰邊積累，盡快提升行政違法案件查辦效能。

　　這一導向為食品藥品監督稽查的早期發展奠定了堅實的基礎——稽查執法力量得以錘煉成型、違法情形查處實現基本覆蓋、稽查執法流程逐步健全完善、執法行為納入規范管理，“全國稽查一盤棋”的工作格局逐漸清晰。

　　2008年，食品藥品監管體制改行“屬地管理、分級負責”后，原先確立的稽查執法導向已難以適應形勢任務發展的需要。在此情形下，國家層面于2012年末，明確了“以案件領銜、靠案件支撐、用案件說話”的稽查執法理念和“以大案要案為抓手”的工作導向，給當時處于低潮的食品藥品監管工作注入一針“強心劑”：各地食品藥品監管部門主動推進行刑銜接，聚力查辦嚴重危害食品藥品安全的大案要案，在極大震懾不法分子的同時，對外也樹立起振奮有為的監管形象。2017年初，原國家食品藥品監管總局在全國食品藥品監督管理工作會上重申了要以查辦大案要案為重點，強化大稽查建設。

　　通過上述梳理發現，過往每次稽查導向的成功確立，都是順應形勢任務需要所作出的策略性調整，是運用發展的觀點，將認識論與方法論統一到食品藥品監管執法工作上的有益探索。

　　當前，食品藥品稽查執法工作再次面臨監管體制改革與職能調整帶來的新增職能和機構并合所產生的人員、隊伍融合問題，且地方同步推行綜合執法改革及基層監管機構整合對其影響尤甚，具體表現在理念思維有沖突、程式規范有區別等方面，在重組、融合中無可避免的人事變動使得既有工作格局勢必發生改變。但是，當前的食品藥品監管工作正處于攻堅破難的關鍵階段，歷史問題與現實問題交織，體制遷延與機制僵化相隨，系統風險與局部梗阻纏繞，食品藥品稽查執法工作只能負重前行。

　　筆者認為，當前稽查執法工作應該堅持“兩條腿”走路，即立足行政違法案件查辦工作，同時還要繼續堅持大案要案查辦導向。

　　一方面要在推進新舊人員融合的進程中，著力提升行政執法能力，守住主陣地；另一方面要鼓勵有條件、有意愿的基層單位，通過綜合的政策性手段集中力量開展大案要案查辦。立足于行政違法案件查辦，目的是夯基礎、保底線、固根本；堅持大案要案查辦導向，目的則是拼作為、提士氣、樹形象。

　　對于食品藥品領域的行政主管部門而言，行政違法案件查辦是本業、是內功、是根本立足點。依靠行刑銜接推動大要案件查辦是行政執法的延伸與增值，彰顯打假治劣的決心、強度和震懾力，有助于重拾公眾對食品藥品安全的信心。兩者必須攜行并重，互為呼應，為今后工作的開展預留更大發展空間。

　　加快稽查體系建設

　　基于舊有監管體制與專業執法格局而形成的稽查執法體系，正面臨來自由外及內、自下而上的解構壓力，但這也成為稽查執法工作迎來嶄新發展的契機。

　　在現有形勢下，尤其需要食品藥品領域的行政主管部門積極調整心態、姿態，各負其責，各盡其職，通過破立結合的機制創新，盡早完成適應形勢任務需要的稽查執法體系重構工程。

　　筆者認為，可以從以下角度進行探討和解決。

　　首先，清晰劃定各級監管部門的責任，強調各負其責，各盡其職，以業務黏合促統一的監管執法體系。實行“分級管理、屬地責任”不是將監管責任一股腦兒推給基層，而是在統合總體任務與基本目標的前提下，充分調動地方政府的積極性和參與度，以條塊結合的方式共同推進食品藥品安全監管。當前，維系全國稽查執法體系的合法性基礎是源自“擬定有關基本制度”及“指導監督地方稽查工作”的職責授權，所以，居于食品藥品監管領域上層的行政主管部門要做好頂層設計，及時轉變原有思維和管理方式，將主要精力聚焦在稽查執法的實踐展開上，切實承擔起“三定”方案所明確的自身執法權責，并根據基層反饋推動相關制度建設和強化業務指導監督。在檢驗與保持自身稽查執法能力的同時，切實增強針對一線執法的實踐感知，增進上、下層級之間情感、身份、價值、文化認同的基本“話語”。

　　其次，通過有破有立、破立結合的機制創新，打通稽查執法的“任督二脈”。監管體制的活力，很大程度上取決于相應機制的創設是否科學合理、運行是否通暢高效。在分級管理的當下，主要依靠行政指令保證貫通的舊有機制被一成不變地保留下來。因此，應當對現有稽查執法機制進行全面清查，對明顯不符合體制要求的，當破則破；同時，根據加強業務指導監督的原則，將機制創建的重點放在以下方面：按照“突出主業，獎懲并重”的原則，不斷完善稽查目標考核體系；改革重大案件督辦工作，將督辦重點放在解決查辦過程中出現的疑難困阻上；探索查辦跨區域重大案件的組織形式，研究制定集群戰法；加快推進稽查執法信息系統建設，加強執法信息的匯聚、流轉和利用效能等。

　　再次，因勢利導，善于調動或利用一切力量，實現稽查執法效能最大化。要充分利用形勢機遇，加大打假治劣成果的宣傳力度，主動展現積極有為的監管形象，廣泛爭取社會各界的理解和支持；重視投訴舉報查證工作，著力拓展案源渠道，將群眾的熱切參與轉化為實際的整治成果；借助社會檢驗機構、協會學會、科研院所等社會力量，擴展稽查支撐基礎，提高技術支援效能；發動權利人及第三方網絡平臺參與行業治理，進一步密切與其他執法部門的協同銜接，形成打擊食品藥品領域違法犯罪的強大合力。

　　最后，提升稽查執法的內生動力要落實在內部的組織管理上。具體包括做好機構、職責和人員的科學編定，確保稽查執法得以“咬定目標”“輕裝上陣”；堅持有利于激發隊伍活力的用人導向，為德才兼備、業務優良、實績突出的同志提供更廣闊的發展空間；結合職業化檢查員隊伍建設，進一步完善稽查執法專家遴選、使用制度，充分發揮職業化稽查專家隊伍攻堅克難的作用；按照滿足基本需要及適當傾斜原則，不斷完善針對一線稽查執法工作及人員的裝備、后勤、待遇保障等。（作者：江蘇省藥品監管局 劉雨治）