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　　摘要

　　對于城市發展，小餐飲、食品攤販等小業態的作用是多重的，包括保障飲食、提供就業、塑造文化等。域外研究者以“非正式部門”來強調它們的存在時，意在呼吁政府以支持性監管來解決小業態發展中帶來的各類安全問題。對此，我國探索了備案、登記等因地制宜的監管手段對以地方為主的小業態進行監管，為小業態的健康發展提供了新的治理途徑，對充分發揮小業態的城市建設等作用具有重要意義。

　　關鍵詞：餐飲；小業態；食品安全；治理

　　從歷史發展來看，城市的興起給小餐飲、街頭攤販等本小利微買賣的發展提供了空間。至于在哪里進行，又買賣什么，則由市場規律決定，即有需求就有供給，比如港口等集散地或者街巷居住地等。何種美味會成為街頭暢銷品由消費者的消費行為做出選擇。然而，這些小本買賣在給城市帶來經濟與社會發展、文化價值塑造的同時也加劇了交通、衛生、安全等方面的問題。因此，如何權衡城市建設和發展與小餐飲、食品攤販等小業態發展之間的關系，對于小業態的健康發展及城市建設具有重要意義。

　　當政府低估或忽略小業態對于經濟發展、社會融合、文化傳承的價值，以不支持乃至禁止的方式應對這些小業態時， 域外研究和勞工等國際組織試圖通過界定“ 非正式部門（informalsector）”來呼吁政府重視包括“非正式食品部門（Informal FoodSector）”在內的非正式部門發展對于經濟和社會發展、文化塑造的價值，進而促進政府部門在相關政策中為小業態發展提供適宜的監管環境，包括支持性的發展政策和兼顧從業者、消費者等多元主體權利的治理框架。可見，小餐飲、街頭攤販等小業態的城市治理問題持續存在，如何科學合理地對小業態進行監管給政府部門帶來巨大挑戰。我國監管部門采取了由地方政府因地制宜地治理本地小餐飲、食品攤販等“多小”業態的政策措施，取得了一定積極效果。可進一步借鑒其他國家或地區的監管經驗，加強對小業態在市場準入、事中事后監管方面的監管，探索符合我國發展的小業態監管方法。在此基礎上，我國小餐飲等治理經驗的輸出也能為其他各地治理非正式食品部門提供中國智慧。

　　共建者：從被動就業到主動創業

　　城市的發展需要本地居民內生性及外來人員外生性的投入和努力，尤其是城市擴張發展期間對于外來勞動、資本、技術等不同要素的需求。隨著城市的發展，鄉民的流入為城市的建設提供了動力，到城市尋求新的生計從而扎根于城市開啟新生活成為外來人員在被動選擇之余的新希冀。對于僅有勞力資源的外鄉者以及城市內的失業者，街頭攤販的小業態為其提供了最簡單的就業機會，并成為其家庭收入的重要來源；有一定成本的從業者還能通過租借攤位、商鋪而實現穩定經營。這些小本買賣在給他們提供生計時，他們所供給的食物、商品也豐富了城市居民的選擇。然而，小業態的發展也給城市發展帶來諸多問題。因此，小業態從業者的去與留成為擺在城市管理者面前亟待給出結果的選擇題。

　　我國的治理經驗表明，政府作為管理者，“疏堵”之間的適宜選擇是前者，即為流動攤販提供固定的擺攤區，以便利小規模攤販、餐飲的入市發展。尤為凸顯的一個監管優化是授權地方政府因地制宜地匹配監管工具，例如以備案、登記等方式便利這些小業態的入市，并通過收集基礎信息加強對小業態事中事后的監管。但是，以備案等事前信息收集替代許可這一控制命令型的監管并非放任不管，而是考慮小業態發展的瓶頸和特色，量體裁衣式地規范其在原料檢查、過程管理、信息披露中的安全保障義務。

　　事實上，在監管環境得以優化的背景下，城市小業態的經濟價值已經不限于滿足部分人群的就業和溫飽需要，更是成為大眾參與創業創新的機會。隨著時代發展，當代年輕人的就業觀念已發生轉變，類似小餐飲這樣的行業為他們的自主創業提供了機遇，尤其是在互聯網+ 技術的支持下，原本的宣傳、銷售方式都發生了轉變，擁抱技術給創新創業帶來了更多的機會。這表明餐飲行業內的就業乃至創業也同樣可以是主動選擇。在這個方面，小餐飲既可以依托傳統飲食，也可以在原料、廚具、制作工藝等方面有所創新。此外，當私廚這樣可利用閑暇時間增加家庭收入，有助于婦女就業創收的新小微業態出現在市場上時，美國州政府的餐飲監管為其提供了規范路徑，如在不設許可的前提下要求其遵守餐飲的操作規范，并跟進官方監管和信息公開來保障食品安全。其中，量體裁衣式的監管有要求商業性的私廚與其他生活場所相分離等，簡易的如房間隔離，嚴格的如工具隔離，即一套商用餐飲廚具和一套家用餐飲廚具。因此，從就業來說，人們選擇小餐飲等小業態有被動的無奈之選，以謀生計；也有主動的創新之舉，有利于經濟發展。

　　值得指出的是，小餐飲提供和保障就業的經濟價值并不僅僅面向個人，對國家而言也同樣重要。當今，時代發展帶來的一個結果是就業的多元化和創新的草根化。例如，因學業外出生活的年輕人隨著社會閱歷的豐富，會萌生創業的念頭；在工作中因為想法、理念和上級不一致又或者其他原因受挫的人也會選擇包括創業在內的出路。可以說，創業的草根化對于經濟的驅動也被我國“大眾創新、萬眾創新”的雙創發展所認可。因此，為小餐飲等小業態的發展提供機會，可以支持更多的人就業，并由此產生更多的經濟價值。此外，小餐飲等就業的靈活性和便捷性也能成為緩解經濟危機的安全閥。例如，當發生經濟危機時，很多規模化的行業都可能遭受毀滅性打擊；相應的，低收入人群及因危機而失業的人群也需要這些靈活就業機會來維持生計和尋求新的發展。

　　共享者：從客觀存在到主觀融合

　　不可否認的是，“路邊攤買賣”因占據公共場所給城市交通和面貌帶來消極影響；同時，缺斤短兩、食材來源無法保障、加工過程有衛生隱患等問題也給居民生活帶來困擾。同樣的，因入市門檻過高而私下經營的小餐飲也存在前述問題。因此，不支持乃至取締它們一度成為城市治理的主要手段。然而，打壓型的監管使得攤販與執法部門之間形成了尖銳的矛盾關系。極端時，這一矛盾甚至會演變為非暴力不合作的抵抗乃至群體性事件，威脅了社會和諧穩定發展，而矛盾的根本原因是這些商販對自己的生存權、經營權的捍衛。然而，“路邊攤買賣”雖存在一些問題，但它們的存在不僅能促進經濟發展，也有利于社會的融合和文化的傳承。例如，非正式經濟所具有的社會包容性和靈活性為更多被邊緣化的人士參與就業提供了契機；可借助飲食構建街頭文化乃至城市和國家文化。因此，國家治理應重視這些被納入非正式部門的業態價值，并通過促進“非正式”向“正式”的轉型來將其整合到主流經濟中，進一步發揮其潛在價值。

　　其中，“非正式”指小業態的價值沒有像規模化業態的正式部門那樣被認可。小業態的發展缺乏適宜的經濟社會政策，適宜的法律和制度框架等。例如，從法律的角度來說，非正式部門是政府在正式制度安排時，沒有考慮或者考慮不充分的，包括一是并沒有相應的法律制度來支持和保護行業內的從業者和規范行業的發展，二是即便安排了相應的法律制度，但在實踐中，或是沒有有效落實，或是落實時其所面臨的成本、負擔與行業自身具有的小規模、靈活性不相符合。因此，當以支持經濟發展、保障就業供給、促進社會團結等內涵價值來提高政府監管者對于非正式部門的認識和認可時，重要的舉措便是通過適宜的正式制度來支持其轉向正式部門的發展，并為其發展提供支持和規范，如完善針對小微業態和中小規模企業的監管。需要指出的是，非正式部門涉及的領域非常廣泛，領域內外各種問題的成因也有所不同，監管者需要采取不同的應對措施。

　　在上述背景下，非正式食品部門的內涵也非常豐富，包括食用農產品和加工食品的銷售，也包括公共場合銷售的街頭食品和基于私廚的餐飲零售等。如上文所述，這些領域的從業者可能是為了維持生計，也可能是追求更高收入。對于他們，如果無法避免食品供應鏈中的安全、衛生問題，其自身也會遭受經濟損失甚至影響其經營。然而，他們在知識、技能、資金等方面確實缺乏保障。因此，監管部門可提供適當支持以幫助這些從業者克服自身發展的屏障，如跟進安全、衛生要求，提供場所和基礎設施等。而對于監管部門，如果一味通過壓制進行監管甚至無視這一行業存在的客觀性和必要性，則會進一步加劇其所帶來的安全問題。鑒于此，建議城市規劃期間為這些非正式食品部門的發展留存空間，如為他們提供基本設施、設備和服務場所；同樣的，在認可這一部門的基礎上，通過金融支持、衛生規范等方式為他們的發展降低風險，從而避免食品安全事故的發生。而且，考慮到正式與非正式的差別，即便是依法提供食品和服務，非正式食品部門在監管標準、商業注冊和操作許可方面也未必與正式食品部門保持同樣要求。

　　從“非正式”到“正式”的轉型，監管者所做的不僅是認可這些城市的建設者，并要為他們共享城市發展創造機會，例如新加坡的成功經驗就具有一定的啟發性。新加坡的街頭食品自其繁榮興旺以來便出現了，因為當時較低的資本要求使得很多人都通過銷售街頭食品而非尋求其他就業方式來維持生計。但是，隨著城市化進程快速推進，政府加大了對街頭小販的監管力度，20 世紀70 年代開始建立專門的市場，如小販中心或者露天食品綜合市場。在這些市場內，食品攤位是永久設立的，且有共用的桌椅配置。在1968~1986 年間，政府通過許可的方式讓街頭小販們進入這些衛生環境有所保障的市場。這些市場遍及整個城市，在政府建造的住宅區附近最為密集。當然，小販食品并不僅僅存在于這些集市中，許多露天的咖啡吧、餐飲和裝有空調的美食廣場也有這些供應。可以說，小販文化已經成為新加坡人的一種存在和生活方式。而且，這些融飲食、空間和社區于一體的獨特存在方式也演變為了新加坡基于飲食多樣性的文化多元性。然而，隨著老一代攤販主的退休，如何保持并發揚這一小販文化成為當下亟待解決的一個問題。為此，新加坡相關部門于2016 年委派了相關人員成立了第三期跨領域的小販文化委員會。該委員會認為，為有志于該事業的人提供體系性的培訓是保留小販文化所必需的，如新手小販攤計劃。借此，他們可以向前輩們學習烹飪和經營的技能。此外，該委員會還通過設立信息服務中心，為這些從業者提供與商業相關的咨詢。與此同時，還有許多其他公共部門和私營部門的項目，以支持在全國乃至全球范圍內宣傳新加坡的小販和飲食文化，其中食品節就是一例。自1994 年以來，新加坡旅游委員會每年都會舉辦為期一周的新加坡食品節，以便在推廣新加坡美食的同時， 讓全世界都了解新加坡是一個飲食文化非常豐富的國家。

　　共治者：從消極監管到積極治理

　　考慮到小餐飲、食品攤販等對于食品供給保障和地方經濟、文化可持續發展的貢獻，如何通過適宜的政府監管以及多元治理來保安全和促發展已經成為發展中國家和發達國家共同面對的挑戰，尤其是亞洲和非洲地區的城市化發展加速了城市化食品供應的訴求。無論是不支持的不確定性政策還是禁止抑或支持的明朗監管環境，食品攤販、小餐飲等非正式部門都在竭盡所能地尋求存在方式。值得肯定的是，作為監管者的政府其回應日顯積極，包括采取措施將非正式部門融合到主流的正式部門，為中小規模的業態提供量體裁衣式的監管環境。在這一轉變中，政府支持性和規范性的舉措為“保安全”“增就業”“促發展”的多元目標實現提供了保證，其他市場和社會主體的參與，也通過多元治理來體現食品攤販、小餐飲等業態的存在價值。

　　比較而言，當小業態的從業者需要技術支持來改善自己的生產經營時，私營部門比政府更具挖掘供應鏈增值性的動機，如更優質的產品和服務來滿足市場需求，進而其所掌控的銷售渠道可為前端的小農戶、小從業者提供參與機會，尤其是優質傳統農產品的銷售和加工產業的發展。例如，在東非地區，地方零售行業的發展對本地諸如咖啡等加工業的發展帶來了新的發展機遇。此外，隨著技術創新帶來的商業創新，新興的平臺治理也能為小業態從業者提供有利且規范化的營商環境。例如，在南非，依托于技術創新的平臺經濟發展便為這些小業態的從業者提供了進入正式市場的新機遇。除了手機支付等帶來的交易便捷性，更為重要的是，通過諸如Spazapp 等平臺，小業態從業者不僅有了與一些大型快消品公司合作的機會，還可以通過集體化的方式為貿易商提高自身的議價能力。

　　然而，一如我國的經驗所示，銷售網絡的新發展在帶來利益的同時也為食品安全問題或風險迅速擴散提供了新途徑。因此，我國創新了針對網絡食品的安全監管和制度安排，包括小餐飲入網銷售的監管要求，如線上線下一致原則。作為新晉的參與者，平臺不僅根據法定要求開展自我監管，也通過數據共享和政府開展合作。例如，平臺可向政府監管者提供類別商品的商戶主體數據和商品質量、涉及商戶的負面評價信息、消費者維權投訴信息等。對于這些數據，監管者可以根據匯總的問題與風險來強化監管的針對性和預防性。此外，根據我國食品安全社會共治的原則要求，政府和平臺都分別建立了便于其他主體參與監管的制度，如為消費者投訴提供渠道。當平臺將在線消費者的投訴信息反饋給政府時，也能強化政府監管的針對性和時效性。

　　結語

　　綜上，無論是否以非正式食品部門來命名當下的食品小業態，如食用農產品的銷售，小餐飲、食品攤販式的餐飲服務，它都是客觀存在的，且具有長期性和發展性。但是，之所以說“非正式”概念的興起是一個治理問題，其原因是，在政府不重視而客觀有需要的背景下，這些被視為非正式經濟的從業者面臨著并不明朗也缺乏預期的“不禁止不支持”式的監管環境。當非正式食品部門的從業人員本身面臨缺乏資金、技術、技能等資源的挑戰時，政府的前述監管進一步加劇了這些人員進入正式食品部門的難度；相反，適宜的監管將促成他們轉向正式食品部門。為經營者提供穩定的政策預期，支持經營者改善經營條件，為市民提供更優質的服務和體驗；同時，加大“放管服”改革力度，創新政策措施，支持符合一定條件的臨時備案小型餐飲盡快獲得食品經營許可，加強事中事后監管，并提供相應的便利服務。

　　相對于中國經驗的走出去，域外經驗在以下幾個方面對改進我國的小餐飲等小業態的監管具有啟發性。一是重視小業態在就業乃至創業方面的作用。如果說亞洲、非洲的發展中國家更多的是從非正式食品部門的角度來考慮政府如何接納并促進小餐飲等業態的發展，那么歐洲乃至北美洲的發達國家則是從促進中小企業的發展來發揮其就業乃至其創業的作用。因此，后者在相關中小微企業立法中體現了考慮中小微企業、為其優化乃至簡化監管的理念。鑒于我國當下的放管服要求，這些經驗都能為面向中小微企業的放管服提供如何完善決策、評價執行效果提供借鑒。二是當餐飲業因為開關頻繁、模仿容易而使其文化、經濟價值降低時，政府的支持性政策應當結合市場、社會等力量來進一步保持和挖掘其價值，而并非僅僅只是認可其應有的法律定位并匹配相應的安全監管。最后，無論是針對食品安全的知識和技能，還是保持美食傳統的烹飪和經營，基于培訓的能力建設不僅重要，也是一項長期事業，其主體不限于政府，其形式也不限于授課，可以說，這也是可以依托于社會共治的一項內容。

　　作者簡介

　　孫娟娟，博士后，中國人民大學食品安全治理協同創新中心山姆. 沃爾頓教席研究員。專業方向：政府規制、食品法治等

　　引用本文：孫娟娟.餐飲等小業態的發展與城市治理[J].中國食品藥品監管.2020.05（196）：92-97.

(責任編輯：齊桂榕)