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　　2015年新修訂《食品安全法》第四條第一款確立了“食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責”的基本原則。這一原則在監管實踐中被表述為食品生產經營者是食品安全的第一責任人。從該原則的基本內涵以及生產經營者的責任范圍、限度與界分，到具體落實的制度安排等，鮮有清晰明確的論述。準確理解和把握食品安全第一責任人的概念，對于食品安全行政執法和司法裁判相關法律問題的理解與具體適用至關重要。

　　整體觀察《食品安全法》的立法模式和語言風格，我們可以發現，很多法律條款從立法語言的高度凝練和行文表述方便的角度，將食品生產、食品銷售和餐飲服務統稱為食品生產經營，但是，在食品安全的責任劃分、歸屬等方面實際上有不同的制度安排。因此，不能機械地、籠統地理解食品生產經營者在食品安全保障方面的角色和作用。

　　遵循“風險就近”原則

　　現代社會是一個風險社會，從風險制造、控制、衍生、擴散的鏈條來看，每一項生產經營活動參與者在風險的產生和擴散過程中的角色作用是不同的。現代立法責任體系的設計根植于“每個人對自己的行為負責”的個體責任本位原則，從風險控制的視角看，必須要遵循“誰制造了風險，誰應該承擔責任”的風險就近原則。誰離風險源最近，誰最熟悉風險的產生之處，誰就應該對此負風險控制以及危害后果的責任。更細致地分析，還可以進一步考量誰制造了不允許的風險，誰是風險主動制造者，誰是風險被動制造者，又是為誰的利益制造了風險。從食品安全風險制造和控制的雙重視角看，大多數情況下生產者對食品的“控制力”更強，是食品安全風險的源頭，因此，對經營者的責任設定不能完全等同于生產者，在經營者的責任安排和具體判定上，要注意把握食品經營者對食品安全風險的實際控制能力，合理設置經營者的注意義務和風險控制責任。

　　例如，在適用《食品安全法》第一百四十八條時，有的觀點對“明知是不符合食品安全標準的食品”的理解沒有與《食品安全法》設定的經營者索證索票、進貨查驗義務結合起來考慮，出現了當然地推定經營者作為食品領域的專業參與者，自然應當知曉包括食品安全標簽標識在內的專業知識，并推定經營者明知相關的司法裁判。這些觀點都沒有準確地把握“風險就近”原則在食品生產經營者責任判定方面的作用。

　　過程控制與法律責任承擔

　　從過程控制的視角，“安全食品”是一個規范化操作的過程性控制的結果。食品生產者、經營者除了應當取得事前的許可外，更為關鍵的是應當落實《食品安全法》及相關法規規章、食品安全標準中有關食品安全規范操作、過程控制的要求。從法律責任承擔的視角，應當準確理解食品安全民事法律責任、行政法律責任及其界分。一方面，《食品安全法》規定了消費者在權益受到損害時，既可以向生產者，也可以向經營者主張損害賠償的先行賠付機制，這是基于消費者保護的特殊立法安排，并非不加區分地混同生產者與經營者的法律責任；另一方面，行政法律責任與民事法律責任承擔的判斷標準不同，民事法律責任不以行政法律責任的承擔為前提，食品生產經營者違反《食品安全法》所應承擔的行政法律責任，并不必然導致民事責任的承擔，不能簡單將兩者進行關聯。

　　準確把握法律責任豁免的適用

　　食品安全的第一責任不是無限責任，也不排斥責任的依法從輕、減輕、免除處罰的法律適用。行政法治的基本要求除了行政合法外，還有行政合理原則。

　　一方面，在行政處罰裁量基準的設定以及具體執法、司法過程中，要注重準確把握《行政處罰法》這一行政執法基本法與《食品安全法》等行政執法專門法的關系，特別是《行政處罰法》第二十七條從輕、減輕、免予處罰在食品生產經營違法行為領域的應用。從各地食品安全違法行為行政處罰裁量基準的比較分析看，各地對從輕、減輕、免予處罰等的把握還需要統一認識，更好地貫徹行政合理原則。

　　另一方面，要根據實際情況，準確把握生產經營者責任豁免的具體法律適用。現行《食品安全法》對生產經營者的法律責任豁免主要體現在第一百二十五條的標簽瑕疵責任和第一百三十六條的經營者責任免除條款。這些條款的法律構成要件相對比較原則，存在較大的解釋裁量空間，需要綜合使用文義解釋、體系解釋和立法目的解釋等法解釋學方法來判斷。比如，《食品安全法》第一百三十六條對經營者“可以免予處罰”的責任豁免條款，主要的構成要件包括食品經營者“履行了本法規定的進貨查驗等義務”，“有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準”，“能如實說明其進貨來源”。這里既涉及到對“進貨查驗等義務”中“等”屬于立法中的“等內等”還是“等外等”的理解，又需要判斷“充分證據”的“充分”。綜合考量《食品安全法》第五十三條、第六十五條對經營者進貨查驗義務的規定，以及第一百三十六條進貨查驗與進貨來源如實說明的關聯性，對“等”宜理解為“等內等”為宜，不宜盲目將這里的“等義務”鏈接至有關經營者的其他責任要求。

　　與“放管服”改革緊密結合

　　有效落實“食品安全第一責任人”的要求，不是單純地設定法律要求和責任條款就可以完成的，食品安全是過程控制的產物。一是政府要加強相關法律法規和標準的可操作性解讀，從國家層面對《食品安全法》的行政執法裁量基準進行統一，以更好地指導企業合規經營；二是要轉變過分依賴許可管理的事前規制思路，給予市場主體更多的自我規制空間，比如各地在探索的行政許可申請人承諾制、小餐飲的登記備案形式審查制等；三是考慮到食品生產經營業態從業主體多、經營規模和規范化程度的差異，應從監管和支持規范發展兩方面著手，通過必要的政策、資金支持等方式，指導、支持和幫助生產經營者改善生產經營條件。例如，各地普遍提出餐飲質量提升工程，通過指導、幫扶食品經營者改善廚房環境等，實現食品安全基本衛生、環境條件的改善。

　　（作者系美團點評法務部高級研究員）

（責任編輯：齊桂榕）

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