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       開欄的話

       指導案例有著不同于成文法的靈活性和適時性，建立案例指導制度，對于統一執法標準、規范執法行為，解決“同案不同判”的問題具有十分積極的作用。

       在食品藥品監管領域構建案例指導制度，已得到社會關注。在11月30日由國家食品藥品監管總局法制司和中國健康傳媒集團聯合主辦的第三期食品藥品安全法治建設專題研討會上，與會專家普遍贊成建立案例指導制度，并就相關問題進行了研討。專家們也認為，對于案例指導制度的構建需要穩步推進，循序漸進，并進一步完善相關問題。為此，本版特開設“探討食品藥品案例指導制度系列談”欄目，圍繞案例的遴選標準、適用技術等進行更深入的探索。敬請廣大讀者關注，并期待您的來稿。

       民以食為天，藥以安為先。為保障人民飲食用藥安全，規范食品藥品領域行政執法的重要性不言而喻。行政執法指導案例對于統一執法標準、規范執法行為等意義重大。下面，從食品藥品行政執法指導案例的作用、性質與特點、要求以及建議四個方面，談談對建立食品藥品行政執法案例指導制度的有關認識。

       統一標準  規范行為

       建立食品藥品行政執法案例指導制度不僅十分必要，而且非常重要，其作用主要體現在統一執法標準、規范執法行為、進行法治教育、減少執法爭議等方面。

       統一執法標準  法律規定的原則性給行政執法帶來了一定的困擾。法律法規對于一些危害公民利益或社會秩序的行為，缺乏明確的規定，或者規定得較為模糊。在這種情況下，我們就需要通過食品藥品行政執法案例指導地方執法機關，統一執法標準，嚴格依法行政。

       規范執法行為  由于法律條文比較原則，執法機關或執法人員在適用食品藥品法律法規時自由裁量權較大，公布食品藥品行政執法指導案例，可以細化執法的規范性要求和裁量尺度，有助于實現《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“堅持嚴格規范公正文明執法”的要求。

       進行法治教育  行政執法指導案例也是生動的法治教材，告訴人們什么行為是違法行為，什么行為可以行政復議。也就是說，我們可以通過這些案例“以案釋法”，進行公民法治教育，預防食品藥品領域的違法行為，維護食品藥品領域的市場秩序、法律秩序。

       減少執法爭議  制作、公布行政執法指導案例，以表明國家執法機關的立場和態度，對潛在或處于萌芽狀態的行政爭議是一面鏡子，可以減少執法爭議。

       本文所說的食品藥品行政執法案例的作用，既是行政執法案例的意義，也是我們設計案例指導制度的目標。所以，筆者認為，不宜在案例中公布行政執法案例過程中產生的“不同意見”。

       以案釋法  理由權威

       為了與最高司法機關的指導性案例相區別，食品藥品行政執法案例可以叫作指導案例、典型案例或示范案例。其中，少數法律性特別強的案例可以叫作指導案例，大量既具有法律性、也具有宣示性的（可能涉及社會熱點問題的）案例，可以叫作典型案例或示范案例。

       在性質上，食品藥品行政執法指導案例是食品藥品監管系統行政執法的記錄，是中央人民政府直屬機構對相關法律法規所作的部門性法律解釋。當然，這是從其法律定位上講的。案例本身并不必然是法律解釋，制作、公布案例是因為案例以其獨特的形態發揮獨特的作用。同時，案例也不是行政執法決定本身，所以案例只具有說服力，而不具有約束力。國家食品藥品監管總局是國家在食品藥品監管領域的最高執法機關，其所公布的案例具有權威性，特別是各地食品藥品監管部門在處理類似案例時，應當參照案例中對有關問題的法律處理方案。在使用方法上，指導案例雖不宜作為作出執法決定的依據，但其中的說理部分應當作為形成執法決定的權威性理由。

       行政執法案例指導制度是具有合法性和正當性依據的。從合法性來講，國家食品藥品監管總局具有對相關法律法規進行法律解釋的職責和權威。此外，中央政法委員會曾發文指出，公安部應當制作公安工作的指導性案例。以此類推，國家食品藥品監管總局制作食品藥品監管方面的指導案例或典型案例必要且可行。

       遴選謹慎  標準嚴格

       并非所有的行政執法案例均可以作為指導案例。行政執法指導案例應當符合合法性、事實性、普遍性、論理性的要求。

       合法性  合法性是行政執法指導案例的生命線。食品藥品行政執法指導案例要內容合法、程序合法。可能有人會質疑，正是由于缺乏明確的法律規定，才有了指導案例的出現，要求案例具備合法性怎么可能做到？筆者認為，這里的合法，是要求符合法律的原則、法律的精神和法律程序。

       事實性  案例與“骨感”的條文性法律解釋文件不同，其價值體現在與具體的案件事實有著密不可分的聯系，法律意義體現在具體的案件事實中。因此，在制作案例時，應當把案例的爭議問題、違法事實寫清楚、寫準確、寫全面。

       普遍性  我們需要指導案例的原因是因為其具有普遍性，對今后處理類似案件具有普遍指導意義。這也是我們挑選、制作指導案例的標準之一。

       論理性  對于使用指導案例的執法人員來說，在處理與指導案例類似的案件時，僅僅了解指導案例的事實是不夠的，還需要知道有關決定的法律依據、正當理由，以及由案件事實、法律規定再到執法決定的推理過程。所以，案例應當對行政處罰、準許行政復議的理由進行清晰、準確、充分地闡述和論證。

       統籌規劃  全面考慮

       行政執法案例指導制度的建立不可能一蹴而就，需要統籌規劃、全面考慮。

       首先，圍繞有關食品藥品監管方面的法律、法規，建立相關指導案例、典型案例、示范案例的案例體系和案例庫。我國以制定法為主要法律淵源，與此種法律體系相適應，我們的食品藥品執法指導案例應當圍繞相關法律法規來建設，形成相應的“案例樹”或“案例庫”。

       其次，食品藥品執法指導案例要質量與數量并重。案例的編輯制作應當規范、準確；而且足夠數量的案例才有可能符合各地執法需要，發揮案例的指導作用。可以運用大數據、互聯網建立食品藥品執法案例庫。

       第三，應當認真研究使用案例的標準、程序和方法，在案例指導制度中作出相應的規定；同時，有必要規定執法機關在處理類似案件時應當參照而沒有參照指導案例的后果，以及行政相對人在相應情況下的救濟程序。當然，有關食品藥品執法指導案例的使用方法需要經歷一個研究、學習和培訓的過程，并需要在實踐中不斷積累經驗。此外，還要研究使用案例所需要的法律推理方法，特別是判斷何為“類似”案件所特別需要的類比推理。

       第四，妥當使用懲罰性賠償金。懲罰性賠償金的本意是用來懲罰故意作惡的不良廠商。若對存在產品說明細微疏漏等產品瑕疵的廠商作出懲罰性賠償的決定，則嚴重偏離了立法原意，徒增本分、守法經營者的生產經營成本，損害其對我國法律的信心。因此，有必要通過行政執法指導案例進行符合立法原意的指導。

        （作者系北京大學法學院教授、中國案例法學研究會副會長）

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