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處罰對象需法定

處罰到人類似于公司法理論中“刺破公司的面紗”制度，直接“刺破”企業作為被處罰對象的主體資格，追究自然人的法律責任。因此，處罰對象范圍需要以法律明文規定為限，慎重把握。經過梳理，被處罰的自然人范圍包括以下幾類：

第一，未取得合法生產經營許可而從事生產經營活動的自然人。如《食品安全法》第一百二十二條、《藥品管理法》第七十二條規定的情形。對于此類主體，直接依法進行處罰即可。

第二，生產經營主體的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。《藥品管理法》第七十五條規定的“從事生產、銷售假藥及生產、銷售劣藥情節嚴重的企業或者其他單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。

第三，直接實施違法行為的自然人。如《食品安全法》第一百三十三條規定的直接阻礙國家機關工作人員依法執行公務的具體行為人，第一百四十一條規定的“編造、散布虛假食品安全信息”的具體行為人。這類人員并不限于“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”，而是需要根據具體行為人的主觀故意、客觀行為、行為后果等因素結合案情進行綜合判斷。

第四，其他被行政處罰的自然人。主要是指技術機構、食品檢驗機構、認證機構、媒體的主管人員和負有直接責任的具體違法行為人。例如，《食品安全法》第一百三十八條規定的出具虛假檢驗報告的“食品檢驗機構直接負責的主管人員和食品檢驗人員”。

法律責任有層次

構建層次分明的責任體系，應根據違法行為和危害后果，區分輕微違法行為、一般違法行為和嚴重違法行為，設定輕重有別、層次分明的法律責任。具體而言主要包括：

第一，對于輕微違法行為人告知申誡，包括提示、警示、行政指導和責任約談等。例如，《行政處罰法》第二十七條規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果，不予行政處罰。此時要及時給予當事人行政指導：提示、警示等告知申誡，避免更嚴重違法行為發生。此外，根據《食品安全法》第一百一十四條規定，食品生產經營過程中存在食品安全隱患，未及時采取措施消除的，可對食品生產經營者的法定代表人或者主要負責人進行責任約談。責任約談情況和整改情況納入食品安全信用檔案。

第二，對于一般違法行為適用較輕處罰，包括警告、罰款等。罰款幅度的具體設計在立法上有不同思路：一種是金額制，即直接設定罰款金額幅度，如“處200元以下罰款”；另一種是倍數制，即以貨值金額、違法所得或工資收入為基數設定一定倍數的罰款。筆者認為，應根據具體情形區別對待：違法行為的認定不直接涉及貨值金額或違法所得，貨值金額和違法所得對違法行為認定亦沒有影響的，可直接設定罰款金額幅度；違法行為的認定直接涉及貨值金額或違法所得，需要根據貨值金額或違法所得、工資收入來確定罰款金額的，可以采取倍數制，但基于過罰相當原則，要合理設定處罰基數和倍數，做到不枉不縱。

第三，對于嚴重違法行為，適用較重處罰，包括采取行政拘留、資格罰等處罰措施。構成犯罪的，依法追究刑事責任。對于部分嚴重違法行為，還需要采取信用約束措施，如《食品安全法》第一百三十五條第一款、第二款，《藥品管理法》第七十五條規定的行業禁入的資格罰。此外，還要落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》提出的從事藥品、食品等行業限制措施，即對失信被執行人從事藥品、食品安全行業從嚴審批；限制失信被執行人從事認證、檢測、檢驗等行業；限制失信被執行人擔任上述行業單位主要負責人及董事、監事、高級管理人員，已擔任相關職務的，按規定程序要求予以變更。

執法機制有銜接

高效協作的執法銜接機制和聯合信用懲戒是實現處罰到人的必要條件。建立執法銜接和信用懲戒機制主要包括以下內容：

第一，就行政案件而言，應完善與其他部門的移送處理機制。重點是完善適用行政拘留的違法案件移送公安機關的機制，落實行政拘留在“處罰到人”中的適用，建議參照《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》，研究制定《行政主管部門移送適用行政拘留食品藥品安全違法案件暫行辦法》。

第二，就涉刑案件而言，應進一步完善行刑銜接機制。要認真落實《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（食藥監稽〔2015〕271號），并及時梳理研究行政執法和刑事司法的職權依據、法條適用、證據銜接標準、鑒定意見等內容。

第三，完善信用懲戒措施。在橫向跨部門協作方面，建立全國性的信用信息共享平臺，研究失信企業協同監管和聯合懲戒合作的具體措施。在縱向深層制度構建方面，抓緊完善信用信息歸集、信用信息評定、信用約束、信用修復等具體標準規范。

處罰程序有規范

同時處罰生產經營主體和自然人的“雙罰”情形下的執法程序為處罰到人制度完善的重點。筆者認為，亟須在立案、調查、處罰、移送等執法程序，執法文書制作和規范，處罰信息公開共享等方面進行制度設計和完善。建議食品藥品監管部門在進行“雙罰”時，對生產經營主體和自然人同時立案、同時調查，處罰決定書應針對生產經營主體和個人分別作出，同時送達。涉及由不同部門執行“雙罰”時，應先作出處罰決定，再移送至有關部門處理。

（作者單位：北京市食品藥品監督管理局）

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