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劉智勇  首都經貿大學城市經濟與公共管理學院副教授，管理學博士，碩士生導師，公共管理專業碩士（MPA）教育中心執行主任，日本東北大學博士。

主要研究領域為政府監管和公共治理，食品安全監管、政府能力建設等。

主持國家社會科學基金項目1項，省部級研究課題多項，在《中國行政管理》《公共管理研究》《日本問題研究》《學際信息科學研究》等國內外期刊、文集發表學術論文20余篇，出版著作2部。代表性作品《我國食品安全的監管體制研究》（2010）一文中較早系統闡述“社會共治”（multi-actor co-governance）的思想觀點，得到學界較好評價，擁有很高的引用率。

社會共治的內在機理

社會共治是吸收多中心治理、合作治理思想和新公共行政思想，以國家社會關系理論為基礎，在應對處理公共問題和公共服務供給中產生的一種新的理論工具和分析視角。按照治理理論經典作家簡·庫依曼的簡潔表述：面對多樣、動態、復雜的社會公共事務，沒有任何一個機構或個人擁有足夠的知識和資源解決所有問題。僅靠單一的政府力量已經無法滿足日益增長的公眾需求，必須創造一種新的、伙伴關系的模式來共同應對和解決。因此公共事務的解決和公共服務的供給不得不依賴于眾多的社會行動者通過交換彼此有限的資源而風險共擔，收益共享，通過談判達成一致從而采取有效的集體行動。

社會共治包含六個方面的特征：主體多元；柔性、開放、復雜的互動系統；利益旨趣相同或接近，能夠達成共識和采取集體行動；以優勢互補、利益共享、風險共擔為前提；協商、對話、競爭、妥協、合作的持續互動過程；以公共利益和共識目標實現為產出結果。相對于宏大的治理理論，社會共治思想更加注重激發社會的活力和多元主體的民主參與；注重社會多元主體的良性互動以及共識目標的實現；注重政府力量和社會力量的有機統一、相互補充、相互協調、相互促進；注重治理共識的確立、參與主體的平等、主動和協商；注重治理系統的開放性和治理過程的持續性。特別是在政府失靈和市場失靈領域，倡導社會不同主體作為相對獨立的力量或重要的補充力量參與到公共服務供給中來。這就要求社會多元主體（不同的社會行為者）在利益共享風險共擔的前提下為了公共目標而共同努力。

制度創新和有益探索

長期以來，我國實行的是以政府職能部門監管為主、食品品類監管為輔的食品（衛生）安全監管的一元治理結構，經歷過分段監管、統合監管等多次分分合合的體制機制改革。隨著經濟-社會結構的轉型和市場經濟的發展，食品種類的多樣性和食品供給的豐富性，使食品質量和安全問題成為社會普遍關注的問題，也給食品安全監管帶來了巨大挑戰。近年來曝出的一系列食品安全事件反映了傳統的監管體制已無法適應社會對安全食品的需要。以2009年《食品安全法》的出臺和后續改革為契機的食品安全監管體制機制改革，在管理體制、機制、監管權責、法制保障等多個維度進行了調整和細化，并呈現出一定程度的“整體性治理”取向。但由于食品安全監管相對人的多樣性及食品關聯產業的復雜性，加之市場經濟法律制度的不完善，“毒大米”“瘦肉精”“牛肉膏”“塑化劑”等五花八門的食品安全事件仍然層出不窮，政府部門疲于奔命卻又力不從心，使得偏于理想化的“食品安全無縫隙監管”依然面臨著諸多現實難題。無論是“九龍治水”分段監管模式還是“一龍治水”的大部制模式，“一個部門管不了”“多個部門管不好”的體制機制問題始終未得到根本解決。雖然新聞媒體和社會力量在食品安全監管中的監督、舉報作用越來越明顯，但食品安全的監管思路總體仍未突破政府主導的一元管理體制和治理結構。

食品安全監管“體制之痛”與“機制之殤”如何破解，亟須傳統思維的突破和新理念、新工具的支持。需要一系列能夠解決當代社會現實問題的法律、規則或規范——制度的推陳出新。在這一過程中，制度創新就顯得愈發重要。在世紀轉換時期，伴隨著公共管理改革理論揚棄過程中產生的“多中心治理”“合作治理”“跨部門治理”“整體性治理”的理論思潮，作為回應政府治理“斷裂化”“空心化”現象的理論工具，強調整體政府和多元主體協同治理的治理模式，得到學術界和實務界的深入研究和廣泛認同，為我國食品安全領域的監管改革提供了一種有益的思考框架。食品安全社會共治突破和超越政府單一主體管理體制模式，激發社會力量和市場力量的主動性和能動性，是一種符合現實需要的制度性變遷。2009年以后，我國政府先后建立了從中央到地方的食品安全委員會，加強了政府系統內部的協調和跨部門協同治理能力，多部門合作治理和多中心治理實踐逐步展開。

黨的十八屆三中全會結合我國經濟社會發展現實和豐富的社會實踐，對治國理政進行了新的制度設計，提出加強國家治理體系和治理能力現代化的指導思想，“強調必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，彰顯了現代社會公共治理的精神，進一步解放了思想，指明了制度變遷的行動方向和路線。首先從中央決策層面跳出傳統的國家一元管理和統治的思維定式，實現對傳統管理體制和思維的突破，展現出多元治理的思想邏輯。到2013年，在食品安全領域，中央進一步提出了“構建企業自律、政府監管、社會協同、公眾參與和法治保障的食品安全社會共治格局”的思路，強調將企業、政府、社會不同職能、性質組織的積極性激發出來，將市場和社會的活力激發出來，在指導思想和基本思路上突破了傳統思維束縛，社會共治的理念逐步確立。新的食品藥品監管行政部門的組建，使監管責任更加清晰，監管法制化進程加快。2015年，新修訂的《食品安全法》中食品安全社會共治理念的提出和原則的確立，在法律和制度層面對單一主體治理困境提出新的思路和原則，更加重視社會多元主體的力量。這不僅是法律法規的完善，也是我國食品安全監管經過多年的探索和改革，在體制和機制上的突破；是因應社會變化和解決現實難題需要而產生的管理理念和管理制度的新變化，無疑是一種制度創新和有益探索。

編者注

由于治理對象的復雜性、參與主體的多樣性、主體關系的復雜性和治理過程的復雜性，社會共治本身也是非常復雜的活動，加之各種外在和內在環境的變化影響，使問題更加復雜，需要認真研究。充分認識食品安全社會共治的復雜性，有助于制度創新的不斷推進、治理能力的提升和治理目標的實現。本版將在下周介紹食品安全社會共治的復雜性挑戰，敬請關注。

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