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　　編者按：

　　2015年，全國各地食品藥品監管部門在推進食品藥品監管法治建設、提高食品藥品監管執法能力和水平方面做了大量工作，取得了顯著成效。在日前召開的全國食品藥品監管法制工作會議上，廣東、安徽、湖北、上海等地有關負責人就其轄區的經驗做法做了交流發言。

　　本版今日將這些地方在食品藥品監管法制工作方面的經驗進行摘編，以饗讀者。

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面深化改革和推進依法行政中，廣東省局高度重視法制建設，從公共安全戰略高度，加快食品藥品法律法規立法工作。

　　 地方立法成效顯著

　　“盛世修典”，加快地方立法，將國家法律規定和廣東省地方具體實際相結合，補齊法律體系的“短板”，有利于提高食品藥品監管的法制水平和法治能力。近年來，廣東省局在開展地方立法中取得一些突破。

　　立法項目多、覆蓋領域寬。2013年，廣東省局向省人大報送6個立法規劃建議項目，有4個項目順利進入廣東省第十二屆人大常委會立法規劃，覆蓋食品、醫療器械、化妝品等領域。其中，《廣東省食品安全條例》、《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》、《廣東省化妝品安全條例》、《廣東省在用醫療器械監督管理暫行辦法》同時列入五年立法規劃。

　　立法工作及時高效。根據新修訂《食品安全法》的規定，及時制定《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》，并于2015年7月31日在全國率先頒布實施；針對禽流感管理問題，及時出臺省政府規章《廣東省家禽經營管理辦法》，并于2014年12月4日頒布實施。

　　 構建科學有效的立法機制

　　在多年地方立法實踐中，積極學習和借鑒先進經驗，廣東省局形成了一套切合實際、科學有效的工作機制。

　　選題立項機制。一是緊跟國家法律法規的變化，適時調整地方立法，如在《食品安全法》修訂時主動修訂《廣東省食品安全條例》。二是根據監管工作需要，提出制定保健食品、化妝品、小作坊和小攤販等方面法規，解決無法可依、有法難依的監管難題。三是借助人大代表和政協委員的力量，及時以建議和提案的形式提出立法訴求，引起黨委、人大、政協、政府和社會的關注。

　　組織協調機制。一是成立起草小組，分管局領導任組長全程參與，成員由相關部門組成，明確任務，規定進度；二是指定專人負責，由政策法規處歸口日常管理，并指定1人與省政府法制辦、省人大常委會法工委以及相關部門進行溝通；三是依托立法基地，選取與項目相關的直屬事業單位承擔立法調研、審議和意見建議的收集、整理、分析等工作。

　　經費保障機制。在確定立法項目后，政策法規處即制定經費計劃，報局辦公會審議。據初步統計，此次4個地方立法項目共批準了100多萬元專項經費，基本滿足了省內外調研、起草審議、專家論證，以及后續編印釋義等需要。

　　溝通交流機制。在立法過程中，與省政府法制辦、省人大常委會法工委等對口部門保持密切聯系，主動匯報立法思路和工作進展，爭取上級部門提前介入和具體指導。如在國家總局機構改革后，化妝品職能發生調整，廣東省局組織研究后及時向省人大領導報告情況變化，將立法項目《廣東省化妝品衛生管理條例》改為《廣東省化妝品安全條例》，同時對立法思路進行重大調整。

　　廣泛參與機制。民主立法、開門立法是凝聚社會共識，破解部門利益化的有效手段。一是通過會議、文件形式，征求內部處室、基層單位和相關部門意見建議；二是通過網絡，廣泛征求生產經營企業、消費使用者和社會各界意見建議，必要時召開討論會、聽證會；三是通過論證會，聽取相關專業委員會專家意見建議，將聽取和征求意見貫穿于立法全過程。

　　內部審議機制。對立法草案，先由牽頭領導主持在起草小組會上審議通過，報局務會審議后，再上報省政府。對于在審查中反饋的重大修改意見，需經起草小組討論決定，并報局主要領導或再經局務會審議同意。

　　 探索踐行法治監管思維

　　地方立法是一項專業化、組織化、精細化的工作，既需要機制來保證程序正義，也需要先行先試的變革勇氣。在立法實踐中，廣東省局積極探索引入先進理念、成功經驗，解決食品藥品監管實際中的特殊矛盾和突出問題。比如面對新問題，探討制定食用農產品監管、網上食品銷售、微信訂餐、食品檢測、風險監測等條款；引入社會共治理念，合理劃分小攤販監管的職責；汲取成功監管經驗，倡導食品加工小作坊集中加工管理；突出廣東地方特色，整理公布傳統飲食中藥材品種；解決基層執法難題，借用記分制（或扣分制）強化對“大錯不犯、小錯不斷”監管對象的管理；以后法填補前法空白，針對《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》中未涵蓋小餐飲和小食雜店的問題，在后起草的《廣東省食品安全條例》中作出彌補性規定。

　　雖然地方立法的空間有限，但廣東省局在立法中既注重維護法律的權威，注意不與上位法重復，又注重將上位法未提及的內容作為起草的重點和體現地方特色的突破口，充分發揮地方立法在改革發展和食品藥品監管中的引領和推動作用。


　　去年以來，安徽省局堅持制度創新，建立權力約束機制，創新監督方式方法，依法行政工作取得顯著成效。

　　 建立行政審批工作新機制

　　2014年，安徽省局在全國率先推出徹底的審批查改革，本著“審的不批、批的不查、查的不審”的原則，把“審”的事項交給審評認證中心，把“批”的工作交由行政審批辦把關，“查”的職責則由職能處室來完成。2015年，安徽省局始終圍繞“依法、精簡、高效、穩妥”的原則，著力解決改革中出現的難點，鞏固深化改革成果，實現了“一門受理、集中辦理、限時辦結、超時警告、全程監督、資源共享”，建立了職責明晰、執行順暢、監管有力、廉潔高效的行政審批管理新機制。

　　一是隨機抽取檢查專家。研發專家抽取軟件，對現場檢查員實行電腦隨機抽取，駐局紀檢監察室全程參與抽取工作，抽取過程全部記錄備查。

　　二是推行網上審批。研發行政審批網上服務系統，通過功能設計，行政相對人和審批監管人員可以全面了解和掌握審批全過程情況，促進行政審批和政務服務公開透明。三是建立行政審批聯席會議制度。對審批工作中需要協調有關處室或單位的，經分管局領導同意后召開有關方面聯席會議，及時研究解決工作中遇到的問題。四是加強對市縣行政審批工作的指導，將省局行政審批改革經驗推向基層。

　　 建立權力運行監管機制

　　2014年，安徽省局推出權力清單和責任清單，受到國務院領導的充分肯定。為了解決裁量范圍內的濫用職權，安徽省局和省政府法制辦聯合制定了《食品藥品行政處罰裁量適用規則》、《食品藥品行政處罰裁量基準》；去年根據中央編辦和省編辦的要求，又成為《政府權力運行監管細則》的試點單位。隨后，安徽省局在全國首家制定了《政府權力運行監管細則》（食品藥品）。該細則共涉及權力事項52項，其中行政審批15項，行政確認1項，行政規劃1項，其他權力18項；取消的權力1項，下放的權力2項；涉及行政處罰13項，行政強制1項。該細則是“雙清單”制度的深化，強化了事中事后監管，確立了對政府權力的全程監管機制。

　　 加快推進制度建設

　　積極推進地方立法。一是及時啟動《安徽省藥品和醫療器械使用監督管理辦法》的修訂，經過多方努力，該辦法已于2016年1月28日由安徽省政府常務會議審議通過。二是積極推動《安徽省食品安全條例》立法，2015年安徽省人大常委會將該條例列為預備審議項目，省局先后六次組織研究、論證，形成了《安徽省食品安全條例》（代擬稿），目前已報省政府審議。

　　加強監管制度建設。先后制定了《食品生產經營單位飛行檢查工作規定》、《藥品零售（連鎖）企業許可驗收標準》、《醫療器械分類分級監管實施細則》等20多項制度規范，涵蓋行政許可、日常監管、主體責任落實等環節和方面，彌補了監管制度的空白。

　　 加大執法監督力度

　　加強重大事項合法性審查。制定合法性審查制度，將規范性文件、行政處罰、行政許可的法制審核進一步統一，重點界定審查范圍、明確審查標準、規范審查流程，積極探索合法性審查工作規范化和審查意見書格式化。

　　推進執法信息公開。去年以來，安徽省局下大力氣，推進陽光執法，堅持以公開為常態、不公開是例外的原則。在局政務網站顯著位置設立“日常監管信息”、“違法行為曝光”、“監督抽驗信息”和“監管法制建設”等欄目，全年累計公示日常監管信息61期，違法違規行為曝光通告（公告）23期，監督抽驗信息38期。

　　加大行政復議與應訴工作力度。2015年安徽省局共受理行政復議案件85件，辦結58件，案件數量較2014年增長64%，增幅在省直機關繼續排第一位。安徽省局嚴格依法辦理行政復議案件，撤銷、變更、確認違法及責令重做的比例為35%，行政復議案件辦理效果顯著，既保護了行政相對人的合法權益，也有效監督了基層的行政執法。此外，公眾對安徽省局行政復議辦理工作滿意度較高，僅有一起被提起行政訴訟，作為共同被告，安徽省局勝訴。



　　2015年是湖北省食品藥品監管系統“監管規范年”，湖北省局緊緊圍繞落實“四有兩責”要求，牢固樹立改革意識、法治意識、大局意識和陣地意識，強化戰略引領、目標聚焦、高位推動、檢查督導，深入開展以“執法為民、保障安全”為目標的基層執法規范化示范創建活動，進一步筑牢食品藥品安全監管第一道防線，全省食品藥品安全形勢持續穩中向好。

　　 基本做法

　　聚焦改革，下好戰略“先手棋”。圍繞建立統一權威食品藥品監管機構的目標，湖北省嚴格遵循黨中央、國務院關于地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見，省市縣鄉全部成立獨立的食品藥品監管機構，實現“一市（縣）一局、一鄉（鎮）一所”。在當前全國有的地方推行“二合一”、“三合一”的暗潮涌動下，湖北省局始終保持戰略定力，堅決不走“回頭路”，果斷地把基層執法規范化建設作為鞏固食品藥品監管體制改革成果的戰略“先手棋”。一是明方向。提請省政府出臺《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知〉的通知》，明確要求保持食品藥品監管系統的獨立性、完整性和專業性。二是抓重點。重點做好“五個一”，即一個方案，制定《基層執法規范化示范單位創建活動方案》，在全省57個基層所開展基層執法規范化示范所創建活動；一次會議，在武穴市召開全省基層執法規范化暨食品藥品監管體制改革現場推進會，推動各地政府強化責任擔當；一次蹲點調研，省局每一名局領導帶領一個處長率領一個專班在一個基層所蹲點調研一個星期，一對一指導基層執法規范化建設；一次檢查驗收，組織專班對基層執法規范化示范所創建工作進行檢查驗收，按照嚴格標準、寧缺毋濫的原則，對2個所不予通過驗收；一次宣傳活動，在省局政務網和主流媒體上報道基層執法規范化示范所創建情況。三是樹典型，對全省56個監管所授予“基層執法規范化示范所”稱號。

　　打出“組合拳”，加強監管所建設。在基層執法規范化建設上，湖北省局把重點放在基層監管所上：一是政策向基層傳達。把國家總局和省委、省政府有關強化“四有兩責”、“食品安全實行黨政同責”的最新精神傳達到基層，推動各級黨委政府重視解決基層食品藥品監管“短板”問題。二是資金向基層下撥。采取以獎代補的方式，省級投入資金3000多萬元解決基層經費缺口問題；省局向

　　獲得“基層執法規范化示范所”稱號的每個監管所獎勵5萬元，同時恩施、襄陽、黃石、孝感、荊州等市州局配套給予獎勵。三是裝備向基層傾斜，籌資3000余萬元給全省基層監管所配發300臺執法數據移動處理器、300臺攝像機、600支錄音筆和1000套快檢設備。四是培訓向基層展開，舉辦市州分管領導、食藥監局長、農業局長參加的食品安全專題研討班。連續三年舉辦基層監管所長“千人大集訓”，市縣局業務骨干和986名食品藥品監管所所長全部輪訓一遍。

　　劃定執法基準線，規范執法行為。一是規范執法權限。重新梳理公布權力清單、監管清單、責任清單和負面清單，確?！胺ǘ氊煴仨殲?、法無授權不可為”；出臺全省系統《規范行政處罰自由裁量權指導規則》，給彈性執法戴上“緊箍咒”。二是規范執法程序。開發全省統一的日常監管與信用信息系統和稽查辦案系統，推進監管執法程序化、標準化。三是規范行刑銜接。與公檢法等五部門聯合出臺食品藥品犯罪案件移送規定，建立信息共享、案情通報、案件移送等制度。四是規范執法責任。建立案件承辦人終身負責制，嚴格實行錯案責任倒查追究，通過“一案雙查”、“一函雙發”、“一事雙談”，在追究違法企業責任的同時，嚴肅查處監管人員失職瀆職行為。

　　 成效與體會

　　通過基層執法規范化建設，各地的辦公環境、執法條件得到了極大改善，監管能力得到極大提升，查處了一批在當地有影響、有分量的案件，樹立了法律權威，塑造了監管部門的良好形象。

　　在基層執法規范化建設過程中，我們主要有三點體會：一是要緊抓黨政同責。基層執法規范化建設的一個重要目標是要解決基層“缺槍少炮”的問題，必須以“食品安全黨政同責”為指揮棒，推動督促地方各級黨委政府解決基層在辦公場所、車輛、經費等方面的實際困難。二是要緊扣監管主業。在基層執法規范化建設過程中，要堅持“監管到哪里，規范化建設就跟進到哪里；監管到何處，規范化建設就跟進到何處”的法治觀念，用嚴謹規范的制度、程序和行為確保嚴格規范公正文明執法。三是要緊盯問題短板?；鶎訄谭ㄒ幏痘ㄔO是一個全局性的工作，但各地在重視程度、軟硬件投入、規范管理和監管能力等方面還存在不平衡的問題，這就要求監管部門既要注意頂層設計的科學性，又要注意各地條件的差異性，“一把鑰匙開一把鎖”，確保工作取得實效。



　　上海市局歷來高度重視行政復議工作，特別是食品監管職能調整后，行政復議案件呈現爆炸式增長，2013年發生行政復議案件27件，審理14件；2014年行政復議案件猛增至187件，審理118件；2015年繼續呈高發態勢，達到297件，審理138件。上海市局通過不斷加強行政復議，強化執法監督，行政復議工作真正實現糾正不當行為、解決行政糾紛、保障合法權益的目的。

　　 主要做法

　　推廣制作說理性復議文書。行政復議是執法監督的重要環節。行政復議文書作為復議活動的主要載體，在制作時必須說理透徹、論證縝密、認定事實準確、適用法律恰當。為使行政復議真正解決行政爭議、做到定分止爭、案結事了，上海市局在行政復議案件審理中推廣使用說理式裁判文書，在行政復議決定書中充分陳述申請人與被申請人的行政復議申請及答復的理由與事實，完整表述行政復議審理中查明的客觀事實與法律事實，縝密論證行政復議審理的觀點，對行政爭議的焦點從證據的采信、法律的適用、裁量的考量、程序的完整、權利的保障等方面反復深入地論證說明。

　　復議案件集體討論制度。為保證行政復議案件的公平公正，避免因行政復議案件審理人員的理解偏差影響案件的審理，上海市局在行政復議案件審理中實行案件集體討論制度，原案件經辦人、案件復議審理人員、相關專業處室參與集體討論，案件主辦人根據集體討論會意見，草擬《行政復議決定書》或其他法律文書。

　　專業會審和專家研討制度。上海市局在審理行政復議案件中注重專業問題通過專業途徑解決，行政復議案件請專業處室會審，法規處尊重專業處室的意見，較好地實現了專業性和合法性的良性互動和平衡；行政復議審理中遇專業性強的疑難案件，還邀請了相關專家學者進行論證。

　　嚴格制發行政復議意見書。針對審理中發現被申請人存在的問題，上海市局絕不護短，嚴格制發《行政復議意見書》，指出被復議的下級單位存在的問題，提出整改的具體要求，監督被復議單位整改落實。

　　 主要成效

　　投訴舉報辦理程序更加規范。在審理行政復議案件中，上海市局發現有的被申請人在辦理投訴舉報時，缺失投訴舉報的受理環節，不制發《投訴舉報受理通知書》，對此通過與投訴舉報受理中心溝通，幫助其修訂投訴舉報辦理程序，強化投訴舉報的受理程序，投訴舉報受理環節得到了規范。

　　投訴舉報辦理證據意識更強。行政復議中投訴舉報占比越來越高，大多是由于基層監管部門辦理投訴舉報證據意識比較薄弱引起的。對此，上海市局多舉措增強監管人員的證據意識，要求不僅全面收集被舉報人的資質證明文件，也要全面收集被舉報產品的相關證明文件。

　　申請人權益得到更好的保護。針對行政復議中的爭議焦點，上海市局透過說理性復議文書向申請人深入淺出地說透法與理，在守住法律底線的同時，利益向申請人傾斜。在一起醫患糾紛中，申請人提起有關藥品的行政復議，上海市局沒有簡單地維持原具體行政行為，多次組織基層單位與申請人溝通，幫助申請人解決有關藥品的相關資料，申請人的復議申請雖然最后沒有得到支持，但其對行政復議決定非常滿意。

　　 主要體會

　　法律與專業相結合。上海市局的行政復議案件大多涉及食品藥品專業領域，雖然行政復議案件的審理是法律活動，但又離不開食品藥品專業知識。只有法律與專業相結合，行政復議案件的審理活動既合法，又滿足專業需要，才能立于不敗之地。

　　監督與服務相結合。行政復議作為內部監督，上海市局每年都要對行政復議案件進行深度分析，總結分析復議案件反映的問題，提出相應解決問題方法和建議，提高全系統依法行政能力和執法監督水平。同時，上海市局還注重對行政復議申請人的熱情服務，在行政復議案件審理中從法理角度向申請人宣講法律法規，求得申請人的認同，以此確保行政復議監督糾錯功效的實現。

　　問題與制度相結合。在規范行政復議案件審理的同時，上海市局注重研究解決行政復議審理中發現的問題，不僅解決簡單的個案，更注重分析問題的普遍性，通過建立相應制度，固化對行政復議審理中發現問題的解決方法，實現行政復議更高層次的監督。（圖片、文字由本報記者王東海攝影、整理）

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