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　　“我們所除確保有一人值班受理許可申請、投訴等工作外，其余工作人員每天都要下鄉(xiāng)開展日常巡查、監(jiān)管、培訓(xùn)、宣傳等工作。”12月4日，安徽省池州市貴池區(qū)殷匯食品藥品監(jiān)管所所長楊衛(wèi)眾用“食品藥品監(jiān)管幾乎占了全所工作量的80%”對工作概況進(jìn)行總結(jié)。

　　據(jù)楊衛(wèi)眾介紹，殷匯食品藥品監(jiān)管所和殷匯市場監(jiān)管所是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，承擔(dān)原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門在殷匯、牛頭山、唐田等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。“全所8個(gè)人，僅食品藥品行政相對人就有近600家。”

　　殷匯所的狀況可以說是安徽省食品藥品監(jiān)管體制改革實(shí)施“三合一”后基層監(jiān)管的縮影。

　　“我們明確要求基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)要將70%的精力放在食品藥品監(jiān)管上。”安徽省食品藥品監(jiān)管局局長徐恒秋介紹，去年，針對全省在機(jī)構(gòu)改革中將原工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管“三合一”的現(xiàn)狀，為突出解決基層食品藥品監(jiān)管體系不完善、職能不明晰、隊(duì)伍不專業(yè)等問題，省政府辦公廳印發(fā)文件，要求明確在基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)加掛食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)牌子。截至去年12月底，全省所有縣（區(qū)）市場監(jiān)管局均加掛了縣食品藥品監(jiān)管局和食安辦的牌子，全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市場監(jiān)管所均加掛了食品藥品監(jiān)管所牌子，建立健全了基層食品藥品監(jiān)管體系。

　　解困：“六統(tǒng)一”整合監(jiān)管力量

　　據(jù)了解，新一輪機(jī)構(gòu)改革后，安徽省105個(gè)縣（市、區(qū)）848個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)各地的“三定”方案，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)。

　　“食品藥品的監(jiān)管觸角延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。”徐恒秋說，“外形”上融合并不意味著“內(nèi)涵”上的有機(jī)統(tǒng)一。新體制運(yùn)行不久，問題很快就出現(xiàn)：一是由于工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管三部門之間的專業(yè)跨度過大，工作理念和方式不一，出現(xiàn)了融合難度大、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題。二是基層市場監(jiān)管人員90%以上來自原工商部門，普遍缺乏與食藥有關(guān)的專業(yè)知識，食藥專業(yè)執(zhí)法能力不足，不愿干、不會(huì)干、不敢干的問題尤為突出。三是大部分縣局只是將原三部門的職能簡單疊加，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理，食藥執(zhí)法責(zé)任落實(shí)不到位。

　　“縣級90%人員來自工商系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管所100%是工商系統(tǒng)的人員。”池州市食品藥品監(jiān)管局局長曹先林說：“池州市改革后，面對食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性與精細(xì)化，基層監(jiān)管人員幾乎是‘兩眼一抹黑’，怎么可能保證食品藥品監(jiān)管的質(zhì)量？”

　　“最突出的是執(zhí)法主體的問題。”徐恒秋說，《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》對執(zhí)法主體均予以了明確。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》下發(fā)后，安徽省積極推動(dòng)各地落實(shí)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)加掛食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)牌子的工作。去年11月，省政府發(fā)文明確要求全省市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)加掛食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)牌子。與此同時(shí)，省政府將加強(qiáng)基層食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)列入2015年省政府重點(diǎn)工作。

　　在此基礎(chǔ)上，安徽省局要求各地落實(shí)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)“六統(tǒng)一”：即統(tǒng)一印制使用食品藥品監(jiān)管局（所）文頭；統(tǒng)一刻制使用食品藥品監(jiān)管局（所）印章；統(tǒng)一印制使用食品藥品監(jiān)管執(zhí)法文書；統(tǒng)一制作懸掛食品藥品監(jiān)管標(biāo)識標(biāo)牌；統(tǒng)一制作裝備食品藥品監(jiān)管執(zhí)法服裝；統(tǒng)一對掛牌后的基層局所干部進(jìn)行重新任命。通過一年多的推進(jìn)，全省各市縣局已經(jīng)形成共識，將“六統(tǒng)一”作為夯實(shí)基層監(jiān)管體系的基礎(chǔ)性工作來抓，有效防止了基層食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)空殼化運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　“六統(tǒng)一”全面突出食品藥品監(jiān)管是縣級市場監(jiān)管的核心職能。按照“六統(tǒng)一”要求，安徽全省各縣（市、區(qū)）局積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，圍繞核心職能進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化內(nèi)設(shè)科室，不搞簡單的疊加拼湊。蚌埠市要求縣局須固定8~10名人員從事食品藥品監(jiān)管工作，區(qū)局必須固定3~5名人員從事食品藥品監(jiān)管工作，并根據(jù)推行“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一所”的設(shè)置，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立食品藥品監(jiān)管所。

　　提質(zhì)：精準(zhǔn)培訓(xùn)夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)

　　“實(shí)施‘六統(tǒng)一’有利于明確職責(zé)，保持食品藥品監(jiān)管的系統(tǒng)性。”徐恒秋說，為了實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵”的有機(jī)統(tǒng)一，針對機(jī)構(gòu)改革后基層隊(duì)伍現(xiàn)狀，安徽省局加大培訓(xùn)力度，力爭使基層執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)從“明白為什么干”到“懂得怎么干”直至“我要干”的轉(zhuǎn)變。

　　安徽省局把2014年確定為“食品藥品監(jiān)管教育培訓(xùn)年”，投入1500萬元，省局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)送師資，辦班38期，輪訓(xùn)市縣基層監(jiān)管人員9500人次，較好地解決了基層監(jiān)管人員的思想認(rèn)識誤區(qū)和對食品藥品監(jiān)管工作“無處下手”的問題。

　　“就是精準(zhǔn)培訓(xùn)，根據(jù)監(jiān)管人員的職責(zé)，將日常監(jiān)督檢查的要點(diǎn)、適用的法律條文制作成表格，實(shí)用、操作性強(qiáng)。”參加過執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)的池州市貴池區(qū)食品藥品監(jiān)管局食品安全科科長錢衛(wèi)民說，培訓(xùn)后，去生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)檢查，只要拿出相應(yīng)的表格，逐個(gè)檢查重點(diǎn)環(huán)節(jié)，“沒問題打鉤，有問題畫叉。怎么查、怎么處一目了然。”

　　在輪訓(xùn)的基礎(chǔ)上，安徽省局將2015年確定為“食品藥品監(jiān)管能力提升年”，在合肥集中進(jìn)行培訓(xùn)，截至11月，培訓(xùn)人數(shù)已超過1萬人，覆蓋全省所有基層監(jiān)管所。

　　為增強(qiáng)培訓(xùn)效果，安徽省局按照事權(quán)劃分的職能分級分類進(jìn)行培訓(xùn)，市（縣）監(jiān)管人員主要按專業(yè)進(jìn)行分類，重點(diǎn)培訓(xùn)日常巡查、飛行檢查、抽檢監(jiān)測、問題處置、行政執(zhí)法等內(nèi)容；基層所重點(diǎn)對小作坊、小市場、小餐飲、小藥房“四小”的日常監(jiān)管要點(diǎn)、方法以及抽樣工作進(jìn)行全員培訓(xùn)。培訓(xùn)時(shí)進(jìn)行全程錄像，制作成課件后上傳至全省系統(tǒng)干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺，供基層監(jiān)管人員自學(xué)。

　　各地也根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管實(shí)際，有的放矢地開展基層監(jiān)管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。合肥市局狠抓稽查執(zhí)法培訓(xùn)，邀請各縣（區(qū)）局現(xiàn)場觀摩藥品醫(yī)療器械行政處罰案件，并培訓(xùn)縣（區(qū)）局執(zhí)法人員600余人。蚌埠市局通過開展豆制品小作坊整治、農(nóng)貿(mào)市場食品安全整治等活動(dòng)，以“鮮活”的事例講解監(jiān)管方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并通過市、縣（區(qū)）執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，指導(dǎo)縣（區(qū)）局監(jiān)管人員規(guī)范執(zhí)法。

　　隨著培訓(xùn)工作不斷深入，基層監(jiān)管人員對食品藥品監(jiān)管的責(zé)任感、使命感、認(rèn)同感不斷增強(qiáng)，工作主動(dòng)性不斷提高。調(diào)查顯示，目前，全省基層局（所）80%左右的人員和精力在從事食藥監(jiān)管，日常監(jiān)督檢查頻次、覆蓋面以及案件查處數(shù)量明顯提高。

　　 明責(zé)：事權(quán)劃分壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任

　　“基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的最終目的是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。”徐恒秋說，落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵在于科學(xué)劃分事權(quán)，明晰各級的監(jiān)管事權(quán)和責(zé)任。為此，安徽省局聯(lián)合省編辦出臺事權(quán)劃分指導(dǎo)意見，大力推進(jìn)“審、批、查”三分離改革，逐項(xiàng)制定事中事后監(jiān)管細(xì)則、行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了監(jiān)管任務(wù)、程序、措施及責(zé)任。

　　“蕪湖市現(xiàn)有食品藥品行政相對人4萬多戶，要對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，必須有科學(xué)的制度安排。”蕪湖市局局長江瀾介紹，蕪湖市將這4萬多戶監(jiān)管對象分為兩類，Ⅰ類監(jiān)管對象主要是規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)程度一般、監(jiān)管專業(yè)化要求不高的小作坊、小食品經(jīng)營戶、小餐飲、小醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥房等，約占全市監(jiān)管總量的80%；Ⅱ類監(jiān)管對象是大中型食藥企業(yè)，其安全風(fēng)險(xiǎn)相對較大、專業(yè)化要求高，約占監(jiān)管總量的20%。“通過事權(quán)劃分，我們將Ⅰ類企業(yè)全部劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，風(fēng)險(xiǎn)較高的，則留在市、縣層面，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管效能的科學(xué)化。”

　　“我們監(jiān)管所工作的重心就是食品藥品監(jiān)管。”蕪湖市南陵縣弋江食品藥品監(jiān)管所所長龔敏介紹，僅靠監(jiān)管所的力量是很難把零散、眾多的Ⅰ類企業(yè)監(jiān)管到位的。“怎么辦？還得‘借勢’。我們利用創(chuàng)建食品安全示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借助政府的力量，充分發(fā)揮‘四員’作用，轄區(qū)Ⅰ類監(jiān)管對象的調(diào)查摸底、登記建檔、‘四小’整治、網(wǎng)格化巡查、宣傳教育、督促整改、信息報(bào)告等規(guī)范性工作由鎮(zhèn)、村‘四員’負(fù)責(zé)。而發(fā)證許可、重點(diǎn)檢查、整治驗(yàn)收、稽查處罰則由監(jiān)管所負(fù)責(zé)。”

　　“對于‘四員’的管理，主要從報(bào)酬上體現(xiàn)歸屬感，從考核上落實(shí)責(zé)任感。”銅陵縣食品藥品監(jiān)管局局長查曉順介紹，銅陵縣115個(gè)村社256名“四員”的經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政保障，每人每年1200元。“工作完成出色，不僅足額發(fā)放，還有獎(jiǎng)勵(lì)。敷衍了事的，扣錢后還要通報(bào)批評。”

　　固鎮(zhèn)縣由縣財(cái)政落實(shí)“四員”經(jīng)費(fèi)29.7萬元，并通過制度，使“四員”有崗、有責(zé)、有報(bào)酬。截至目前，該縣舉辦22期“四員”培訓(xùn)班，培訓(xùn)近1000人次，為消除監(jiān)管盲區(qū)奠定了基礎(chǔ)。