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　　 ——廣西深化體制改革推進基層食品藥品安全綜合執法工作的實踐與思考

　　廣西壯族自治區（以下簡稱廣西）基層人口占的比例很大，食品藥品安全水平相對較低，打通基層食品藥品監管“最后一公里”對于保障廣大人民群眾飲食用藥安全有著十分重要的意義。近年來，廣西堅持從基層群眾最關心的飲食用藥安全做起，不斷深化食品藥品監管體制改革，把監管的觸角延伸到基層，不斷夯實監管網底，有效提升了食品藥品安全保障水平。

　 　一、深刻認識保障基層食品藥品安全的重要性和必要性

　　加強基層食品藥品監管，確保基層群眾飲食用藥安全，是黨中央、國務院高度重視的民生問題。黨的十八屆四中全會把食品藥品安全作為推行綜合執法的重點領域。今年5月29日，中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習時，習近平總書記強調，要切實加強食品藥品安全監管，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，堅持產管并重，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。隨著城鄉一體化和新農村建設的深入，基層食品藥品安全問題愈發凸顯，成為人民群眾和社會各界高度關注的熱點難點問題，也是近年來地方各級政府及有關職能部門積極深入探索、尋求根本解決的一個重要課題。

　　（一）基層特殊的地理環境加大了監管的難度

　　廣西素有“八山一水一分田”之稱，山多地少，交通不便，經濟社會發展水平相對緩慢，食品藥品產業發展相對落后，基層尤其是廣大農村群眾文化素質偏低，加上農村食品加工小作坊、流動攤販數量眾多，多為個體家庭式經營，規模小、軟硬件設施差，業態種類復雜，分布相對散亂，產業規模化、集聚化水平低。而且，廣西是全國少數民族人口最多的省（區），各少數民族都有自己悠久的歷史和深厚的民族醫藥飲食文化傳統，民風習俗多，飲食用藥觀念陳舊。有關資料顯示，少數民族邊遠地區貧困農村群體性聚餐發生的食物中毒占農村食物中毒總數的60%以上，這給加快基層食品藥品監管能力建設，進一步提升食品藥品安全水平帶來了壓力。

　　（二）基層食品藥品安全風險隱患仍然突出

　　廣西農村食品藥品市場廣闊，在食品藥品經營、使用等流通環節有著非常重要的地位。盡管近幾年來廣西通過加大監管力度，農村食品藥品市場秩序有了明顯好轉，群眾飲食用藥安全得到了有效保障，但制售假劣食品藥品的不法行為依然沒有得到徹底根治。農村及城鄉接合部非法游醫、藥販走村串戶上門兜售偽劣食品、藥品、醫療器械、保健食品等違法行為時有發生。一些距離集市、圩鎮較遠的農村雜貨店以方便群眾為由，明目張膽地銷售藥品，甚至經營處方藥、假劣藥品。同時廣西沿邊沿海，地理復雜，跨境通道多，食品藥品走私現象時有發生，給食品藥品監管增加了難度。這些問題的存在加大了農村食品藥品安全的風險。

　　（三）基層食品藥品監管能力和手段尚顯不足

　　目前，廣西食品藥品監管體制改革進展不平衡，一些地方基層機構不到位，鄉鎮（街道）“最后一公里”未完全打通；有的雖然有了機構，但人員編制、設施裝備、技術力量配備不足，部分劃轉人員專業技能不匹配，短時間還難以適應工作；一些基層單位新手多、業務生，對工作搞不清、道不明，執法辦案難上手；食品藥品監管責任落實還不到位，“地方政府負總責、監管部門各負其責，企業負主體責任”的機制尚未完全形成；基層食品藥品監管手段、辦法、技術跟不上。實際上，食品藥品監管部門不可能、也無能力包打天下，必須發揮部門的聯動作用，并有效動員社會各方面力量參與，才能促進食品藥品安全社會共治格局的加快形成。

　　 二、廣西規范基層食品藥品安全綜合執法工作的實踐探索

　　自2013年3月中央啟動食品藥品監管體制改革后，廣西以轉變政府職能為核心，以整合監管職能和機構為重點，扎實有序地深化食品藥品監管體制改革工作，推動食品藥品監管工作關口前移、重心下移，將食品藥品監管的觸角延伸到基層，積極推進食品藥品監管“最后一公里”建設，有效消除監管死角盲區，防范了區域性、系統性食品藥品安全風險。

　　（一）完善基層治理體系

　　一是建立了基層監管機構。按照國家總局“統一權威的食品藥品監管機構”要求，堅持強行政、強執法、強綜合、強技術、強基層的“五強”總體思路，健全了從自治區到市、縣直至鄉鎮（街道）的食品藥品監管體制，在“辦局合一”的基礎上，建立了由食品藥品監管部門統一承擔“四品一械”安全的監督管理和食品安全綜合協調職能的監管體系。全區新設立35個城區食品藥品監管局，所有市、縣（市、區）已全部成立食品藥品監管局和稽查執法機構，并按“一鄉鎮（街道）一所”設立了1245個鄉鎮（街道）食品藥品監管所。與此同時，在鄉村社區組建了一支食品藥品協管員隊伍，每個農村行政村和街道社區都配備了至少1名協管員。實現了監管力量的重心下移，基層監管力量得到了有效強化，初步形成了橫到邊、縱到底，覆蓋城鄉的監管體系。

　　二是完善了基層監管責任體系。印發《自治區市縣食品藥品監管事權劃分指導意見》，明確自治區、市、縣、鄉四級食品藥品監管事權劃分和職能定位，厘清各層級監管職責邊界。梳理部門行政權力清單，提出權力取消、轉移、下放、整合和加強等調整意見。

　　三是明確了基層監管職能分工。明確基層監管所為縣級食品藥品監管局執法機構的派駐機構，主要職責是承擔基層食品生產企業、加工小作坊、流通環節、餐飲消費監管和基層藥品安全監管等職責：具體承擔轄區內食品生產、食品流通、食品餐飲及酒類等監管工作，負責對食品小作坊、小攤販、小餐飲的監管；承擔轄區內藥品、醫療器械、保健食品、化妝品安全監管工作；承擔委托執法工作；負責轄區行政村（社區）食品藥品監管協管員、信息員管理培訓工作等。

　　四是健全了基層監管法制。為適應監管形勢和任務的需要，加強基層執法規范化建設，針對基層監管力量薄弱的問題，出臺了《鄉鎮（街道）食品藥品安全監管工作指南》，使新成立的監管所能盡快承擔基層食品生產企業、加工小作坊、流通環節、餐飲消費領域和基層藥品安全監管等工作職責，確保基層監管所在日常監管工作中有章可循、高效運轉。

　　五是強化了基層監管運行保障機制。從實際出發，制定并實施了《鄉鎮（街道）食品藥品監管所建設標準》，明確了基層監管所辦公設備、交通工具、現場快速檢測與調查取證等設備的配備標準，基層食品藥品監管與執法條件明顯改善。對一線監管人員開展食品藥品安全快速檢測技術全覆蓋培訓，不斷提高食品藥品安全專業化監管能力。

　　（二）創新基層監管方式

　　一是強化績效考核。推動各級政府把食品藥品安全工作納入當地經濟社會發展規劃，將檢測合格率、政府財政投入、監管體系建設等指標納入績效管理考核內容。逐級簽訂目標責任書，明確食品藥品安全責任，嚴格落實責任追究。

　　二是加強聯合執法。以各鄉鎮食品藥品監管所執法人員為主體，從鄉鎮工商所、水產畜牧獸醫站等相關職能部門抽調業務骨干組建基層食品聯合執法隊伍，常態化落實聯合巡查、案件查處、信息通報等溝通合作機制，加強對食品生產小作坊、農村小賣部等消費終端環節的安全監管。

　　三是推行網格化管理。按照“片區清、人員明，主體清、狀態明，責任清、任務明”的原則，通過“網定格、格定人、人定責”的方法，完善縣、鄉、村、屯四級網格體系，形成“一人一片”落實責任、“一戶一盒”建立檔案的工作機制，使監管責任人做到“心中六清”，即監管范圍清、市場主體底數清、經營狀況清、重點企業清、執法情況清、監管責任清。

　　四是實施信息化管理。使用電子信息監督平臺，創建餐飲食品安全示范單位，引導業主開展創優爭先活動。建立誠信經營評定系統，對轄區內零售藥店實行誠信分級和紅黑名單評定，讓誠信者得利，讓失信者受罰。

　　（三）提升基層監管效能

　　推進行政審批制度改革，扎實開展行政審批事項“接、放、管”工作，以“審批信息化、管理標準化、服務均等化”為載體，打造全區食品藥品監管部門“一體化”政務服務體系。搭建覆蓋自治區、市、縣、鄉級的網上審批平臺，將承辦的37項行政審批事項全部納入審批系統，目前已有92%的縣市區開展網上審批，在辦結時間上提高效率75％。發揮職能調整后“環節合一”的優勢，加大巡查力度，查找具有普遍性、典型性的問題和系統性風險。開展問題產品倒查追溯，在食品生產、流通、消費領域以及藥品、化妝品、醫療器械安全監管領域內實行綜合執法，嚴懲重處違法行為，加大處罰力度，維護法治誠信、公平競爭、優勝劣汰的市場秩序。

　 　三、讓食品藥品監管在“最后一公里”落地生根的幾點思考

　　食品藥品安全監管工作的重點在基層、難點在基層,加強食品藥品監管工作的關鍵也在基層。對此，要正確把握食品藥品安全形勢，深入分析基層監管工作中存在的問題，下大力氣打通基層食品藥品監管“最后一公里”，堅定不移地下移監管力量到基層、到農村，筑牢監管網底，讓食品藥品安全落地生根。

　　（一）下沉監管重心，提升專業技術能力

　　食品藥品安全監管具有很強的專業性、技術性。因此，健全食品藥品監管體系，推進監管能力的現代化，核心是技術支撐體系的建設。要扎實開展縣級食品藥品安全檢驗檢測資源整合試點項目建設，落實鄉鎮（街道）監管所辦公設施和執法裝備的基本標準，重點加強基層執法車輛和現場監管執法記錄儀、移動執法裝備和快速檢測等技術裝備，建設標準化快檢實驗室，切實體現食品藥品監管力量重心下移和執法工作的專業性、技術性。

　　（二）加強部門聯動，建立綜合協調體系

　　食品藥品安全監管同時具有很強的社會性、綜合性，產業鏈長、環節多，涉及面廣，強化綜合協調、部門聯動至關重要。因此，要健全縣級食安委及其辦公室，實行“局辦合一”，進一步明確部門職責分工，推動各環節監管工作無縫銜接。完善食安委及辦公室日常協調議事規則，定期分析食品安全形勢，研究解決食品安全重大問題，建立健全常態化的跨部門、跨地區信息通報、隱患排查、事故處置等協調聯動機制等。在鄉鎮政府、街道辦事處成立鄉鎮（街道）食安委及其辦公室，食安委主任由鄉鎮政府、街道辦事處主要領導或分管領導擔任，食安辦主任由監管所負責人或鄉鎮（街道）分管領導擔任，實行“辦所合一”。通過發揮食安委統一領導和食安辦協調指導作用，發揮各部門資源優勢和積極性，形成強大合力，齊心協力做好食品安全工作。

　　（三）落實屬地責任，構建綜合執法體系

　　要進一步明確縣、鄉兩級食品藥品監管責任，明確事權劃分，強化屬地監管責任的落實。嚴格按照國家食品藥品監管總局提出的加強食品監管有責、有崗、有人、有手段和監管職責、抽檢職責的“四有兩責”要求，完善全程監管流程和工作規范，明確工作要求，健全保障機制，不斷提高專業化監管能力。加強基層執法規范化建設，改進行政執法，完善執法程序，規范和減少自由裁量權，特別要加強基層執法規范化建設，增強食品藥品監管的權威性和公信力。縣鄉級食品藥品監管機構要統籌“四品一械”的行政許可、日常檢查、行政處罰、監督抽檢，同布置、同落實、同檢查，以實施“四品一械”的綜合執法來提高監管效能。要優化機構職能配置，加強內部協調配合，樹立“四品一械”全環節監管意識，實施有效執法，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。

　　（四）創新管理模式，強化安全風險治理

　　對轄區食品藥品監管工作任務進行劃片分區，實行網絡化管理，責任落實到人。以問題為導向，集中力量、集中時間開展食品安全風險隱患廣泛排查、集中治理，全面查找和發現食品安全風險隱患，針對問題多發場所、單位和監管薄弱領域以及重點品種開展治理、整改和復查。加強對食品特別是高風險食品的監督抽驗，增加抽檢頻次，大力推廣應用快速檢驗技術，及時發現問題食品。加強對主要食源性疾病、食品污染、食品中的有害因素的風險監測和風險評估，使食品安全問題早發現、早調查、早預警、早處理，嚴防嚴控重大食品安全事故發生。

　　(五)堅持群防群控，積極推進社會共治

　　履行食安辦綜合協調職能作用，搭建屬地部門協作平臺，發揮部門聯動作用，與農業、水產畜牧部門建立食用農產品聯合執法機制，與公檢法機關建立行政執法與刑事司法銜接機制，打擊危害食品藥品安全違法犯罪行為。鄉鎮（街道）監管所以專項檢查執法活動為載體，在鄉鎮（街道）政府領導下，建立與公安派出所、農產品質量安全監管站、水產畜牧獸醫站、衛生院、中心小學等鄉鎮（街道）派出機構的聯合執法模式。落實企業主體責任，引導和監督企業形成自律的習慣。動員發揮行業協會、新聞媒體、群團組織等各方力量，參與食品藥品安全治理。暢通群眾投訴渠道，用獎勵機制鼓勵群眾以實際行動參與食品藥品安全治理活動，形成監管工作合力，實現社會共治。

　　（作者系廣西壯族自治區食品安全委員會辦公室主任，廣西壯族自治區食品藥品監督管理局黨組書記、局長）