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　　目前，國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章尚未對(duì)食品小作坊和食品攤販的概念做出解釋，現(xiàn)行《食品安全法》直接將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的具體管理要求授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定，目前已有多個(gè)省份出臺(tái)了地方性法規(guī)，但對(duì)食品小作坊和食品攤販的概念界定并不統(tǒng)一，管理模式也不盡相同。新修訂的《食品安全法》繼續(xù)保留了授權(quán)立法的方式，明確規(guī)定具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。在此背景下，筆者結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定和調(diào)研情況，對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的概念界定做一剖析。

　　國家層面的指導(dǎo)性概念

　　首先，法律條文用語的引申內(nèi)容。《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販應(yīng)當(dāng)符合與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求。由此可以引申出規(guī)模、條件上的差異是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販區(qū)別于一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的重要因素。《食品安全法》第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵(lì)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)。由此可以引申出生產(chǎn)條件是界定食品生產(chǎn)加工小作坊概念中的重要因素，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是界定食品攤販概念的重要因素。

　　其次，國家標(biāo)準(zhǔn)中的術(shù)語解釋。《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊術(shù)語的定義是：“依照相關(guān)法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或簡(jiǎn)易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個(gè)人。”由此可見，國家標(biāo)準(zhǔn)將有固定生產(chǎn)場(chǎng)所、從業(yè)人員較少、生產(chǎn)加工規(guī)模小、包裝簡(jiǎn)易、銷售范圍固定、不進(jìn)行現(xiàn)做現(xiàn)賣作為食品生產(chǎn)加工小作坊與一般食品生產(chǎn)者的主要區(qū)別。

　　第三，法律釋義中的概念表述。雖然《食品安全法》未明確食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的定義，但是全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的《食品安全法釋義》已經(jīng)有所涉及。該釋義稱：“食品生產(chǎn)加工小作坊，一般是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)單位或個(gè)人。”由此可以看出，其將從業(yè)人員少、有固定生產(chǎn)場(chǎng)所、生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單、生產(chǎn)范圍窄、不進(jìn)行現(xiàn)做現(xiàn)賣作為食品生產(chǎn)加工小作坊與一般食品生產(chǎn)者的主要區(qū)別。對(duì)于食品攤販，該釋義未專門進(jìn)行概念界定，但是其在解釋《食品安全法》第三十條“鼓勵(lì)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)”原因時(shí)，表述為“一些地方亂擺攤的現(xiàn)象在街道上隨處可見，阻塞城市交通，影響城市美觀，成為城管的打擊對(duì)象”，由此也可以看出，其將無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、在街道上擺攤作為食品攤販與一般食品經(jīng)營(yíng)者的重要區(qū)別。

　　第四，全國質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)的指導(dǎo)意見。2010年，國家質(zhì)檢總局印發(fā)《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，在食品生產(chǎn)加工小作坊定義和監(jiān)管范圍方面明確：可首先依據(jù)經(jīng)營(yíng)者性質(zhì)來限定食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊的范圍，即符合相關(guān)條件的個(gè)體工商戶，是食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊的基本業(yè)態(tài)。還可從以下幾個(gè)要素著手把握其內(nèi)涵：規(guī)模小、人數(shù)少；有固定場(chǎng)所；從事加工制作用于銷售的食品。各地可根據(jù)實(shí)際情況，確定量化指標(biāo)。同時(shí)，該文件明確指出：食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊應(yīng)當(dāng)有別于從事食用農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工、現(xiàn)做現(xiàn)賣、前店后廠、食堂餐飲類小作坊。該文件雖然沒有直接明確食品生產(chǎn)加工小作坊的概念，但是提供了較多可供參考的界定標(biāo)準(zhǔn)。

　　食品安全是概念界定的核心

　　上述國家層面的法律解釋都是出于食品安全管理角度，在小作坊方面突出了各種“小”，在食品攤販方面突出了“無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”，認(rèn)為“小”和“無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”是目前產(chǎn)生食品安全隱患、阻礙有效食品安全監(jiān)管的核心原因。但是，國家立法部門一時(shí)又難以拿出具體、統(tǒng)一且有效的尺度，只能暫時(shí)交給各地方，結(jié)合本地實(shí)際分別嘗試化小為大、減少無固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新舉措，目的是通過提高生產(chǎn)能力水平、減少散亂無序經(jīng)營(yíng)更好地保障食品安全。因此，不能僅僅著眼于根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣方式，對(duì)食品小作坊和食品攤販的概念進(jìn)行科學(xué)界定，而是應(yīng)當(dāng)以保障食品安全為核心，把不適應(yīng)當(dāng)前食品安全要求的小、散、亂型作坊和攤販作為治理重點(diǎn)，逐步將之清理出食品市場(chǎng)。因?yàn)榉傻谋疽獠皇谴龠M(jìn)食品小作坊和食品攤販的傳承，而是減少其可能產(chǎn)生的不安全因素，推進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　從事實(shí)概念中剝離法定概念

　　明確了國家治理食品小作坊和食品攤販的本意，筆者認(rèn)為還需要進(jìn)一步將法定概念從一般事實(shí)概念中剝離出來，即明確治理的典型對(duì)象。

　　首先，對(duì)于生產(chǎn)加工小作坊來說，“小”是相對(duì)的，在不同區(qū)域“小”的標(biāo)準(zhǔn)不同，而且“小”的含義是多樣的，如從業(yè)人員、產(chǎn)品類別、占地面積、銷售對(duì)象等，具體的作坊可能具備其中一些但并非全部“小”的表現(xiàn)形式，如果泛泛進(jìn)行理解，那么納入小作坊概念的主體將十分廣泛和復(fù)雜，且“小”的表現(xiàn)形式也將無窮盡地不斷翻新。因此，需要通過調(diào)研結(jié)合實(shí)際，而不是僅參照傳統(tǒng)理解去明確哪些形式的“小”對(duì)食品安全造成的危害更突出，將之作為治理的重點(diǎn)，賦予法定意義的食品生產(chǎn)加工小作坊范疇。

　　以江蘇調(diào)研情況為例，食品生產(chǎn)加工小作坊從業(yè)人員數(shù)量5人以下的占80%，其生產(chǎn)的主要產(chǎn)品類別中高風(fēng)險(xiǎn)較少，中低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品各半，占地面積50平方米以下的有80%，具有前店后坊現(xiàn)做現(xiàn)賣銷售形式的已經(jīng)超過60%，經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品范圍已經(jīng)大幅度擴(kuò)展，不再限于傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工，但絕大多數(shù)生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，不能做到對(duì)生產(chǎn)加工食品（包括原料）進(jìn)行自檢或委托檢驗(yàn)的占70%以上。因此，如果作為江蘇省地方立法，可以選擇從業(yè)人員數(shù)量、占地面積、檢驗(yàn)方式等因素作為法定概念中“小”的重要組成部分。

　　此外，有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所是食品生產(chǎn)加工作坊區(qū)別于食品攤販乃至某些餐飲服務(wù)業(yè)態(tài)應(yīng)當(dāng)必備的特征，而由于現(xiàn)做現(xiàn)賣形式在食品作坊領(lǐng)域已經(jīng)較多存在，已不宜作為小作坊區(qū)別于其他食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)的重要因素，可以在具體法條中合理進(jìn)行規(guī)范限制（起到與食品攤販、普通食品流通、餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)行為相區(qū)別的作用）。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊的概念可以表述為：有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所、生產(chǎn)規(guī)模較小、從業(yè)人員較少、生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，依法從事食品生產(chǎn)加工的單位和個(gè)人。

　　同理，從一般事實(shí)概念上講，只要是擺攤售賣食品的主體都是食品攤販，但沒必要將所有擺攤形式的食品攤販都納入特殊管理，如果去除了其與普通食品經(jīng)營(yíng)者（含食品流通經(jīng)營(yíng)者和餐飲服務(wù)提供者）在食品安全經(jīng)營(yíng)條件上的本質(zhì)區(qū)別，從食品安全的角度就應(yīng)當(dāng)將之視為普通食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管。

　　眾所周知，對(duì)食品安全和市容秩序產(chǎn)生不良影響最典型的食品攤販?zhǔn)菬o固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，是在農(nóng)村、社區(qū)、鬧市、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的露天街道上以擺攤設(shè)點(diǎn)形式進(jìn)行臨時(shí)食品經(jīng)營(yíng)的主體。對(duì)于進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所擺攤設(shè)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的食品攤販，其與多數(shù)個(gè)體形式的普通食品經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)基本沒有明顯區(qū)別，可以納入普通食品經(jīng)營(yíng)者管理，而重點(diǎn)要治理的是無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、距離公眾生活區(qū)域較近、占用街道進(jìn)行露天經(jīng)營(yíng)的主體。占道經(jīng)營(yíng)的攤販本身已經(jīng)違反了城市管理法規(guī)，但是在目前不可能以占道經(jīng)營(yíng)違法完全清除取締該類主體的實(shí)際情況下，需要有一個(gè)緩和的空間，多數(shù)省份采取了劃定區(qū)域指定時(shí)間經(jīng)營(yíng)的管理方式，這種方式有利于最大限度地減輕食品攤販對(duì)公共資源的不利影響，為食品安全的管理提供相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)間和空間。對(duì)于不遵守該范圍限制規(guī)定的流動(dòng)食品攤販，食品安全監(jiān)管部門可不再對(duì)其進(jìn)行日常性食品安全監(jiān)管，一般應(yīng)由城市管理部門直接予以查處取締。此外，食品攤販從主體性質(zhì)上應(yīng)為個(gè)人，不具有組織性質(zhì)，其經(jīng)營(yíng)條件也相對(duì)較為簡(jiǎn)單。

　　綜上分析，在食品安全監(jiān)管中，食品攤販的法定概念可以表述為：不具有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，臨時(shí)在劃定地點(diǎn)內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)從事簡(jiǎn)單食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的個(gè)人。

    （作者單位：江蘇省徐州市食品藥品監(jiān)督管理局 ）