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    日前，北京市虛假違法廣告專項整治領(lǐng)導(dǎo)小組通報了開展廣告整治工作一年來的情況。市場監(jiān)測顯示：今年上半年與去年同期相比，北京市醫(yī)療、藥品廣告涉嫌違法率不降反升，其中醫(yī)療廣告從4.23％上升到5.88％，上升了1.65％；藥品廣告從1.23％上升到1.59％，上升了0.36％。而本月16日，在上海市食品藥品監(jiān)督管理局最新公布的誠信經(jīng)營“黑名單”中，哈藥集團(tuán)三精黑河藥業(yè)有限公司未經(jīng)審批，發(fā)布虛假宣傳廣告；云南綠A生物工程有限公司的“綠A天然螺旋藻精片”，未經(jīng)審批擅自偽造廣告批準(zhǔn)文號，發(fā)布虛假宣傳廣告。

　　“經(jīng)過近兩個月對12927位網(wǎng)民的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，超過2/3的受訪者對我國商業(yè)廣告不信任，更有2/3受訪者受到過虛假違法廣告的傷害——這說明我國廣告的公信力現(xiàn)狀堪憂。”日前剛剛完成“廣告公信度”網(wǎng)上問卷調(diào)查活動數(shù)據(jù)整理工作的中國消費(fèi)者協(xié)會有關(guān)負(fù)責(zé)人對媒體說。

　　審批內(nèi)容市場“變臉”

　　在國家食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA）公布的2006年第一期藥品違法廣告發(fā)布企業(yè)中，天津中新藥業(yè)名列榜首。事實上，這已經(jīng)不是中新藥業(yè)第一次因為這樣的原因被曝光——自SFDA重點整治藥品違法廣告以來，中新藥業(yè)的違法廣告已經(jīng)被多次通報。而在同一張榜單上，包括山東孔府制藥、亞洲制藥、天津達(dá)仁堂等在內(nèi)的多家知名藥企同樣榜上有名。“未經(jīng)審批擅自發(fā)布”、“擅自篡改審批內(nèi)容”和“在大眾媒體發(fā)布廣告”，是藥品廣告違法的主要原因，涉及的19家企業(yè)屢進(jìn)“雷區(qū)”。

　　而來自國家工商總局廣告司的信息顯示，近年來，我國藥品廣告發(fā)展迅猛，已經(jīng)超過食品、房地產(chǎn)業(yè)，成為各類媒體最大的廣告來源。而據(jù)央視CTR市場研究公司的一項調(diào)查，僅醫(yī)療廣告一項，投放額就占媒體總廣告投放額的10％以上，少數(shù)媒體甚至達(dá)到50％以上。甚至有業(yè)內(nèi)人士說，如果醫(yī)療廣告和藥品廣告全部被取消，就會有三分之一的媒體因此垮掉。

　　2005年6月，經(jīng)過嚴(yán)格審核，天津某知名藥廠生產(chǎn)的處方藥“固腸膠囊”的廣告文字內(nèi)容在江西省食品藥品監(jiān)督管理局獲批，這意味著該廣告在一年內(nèi)可以出現(xiàn)在江西省內(nèi)的部分媒體上。在“固腸膠囊”300字的送審內(nèi)容中，主要包括產(chǎn)品介紹、功能主治、用法用量、注意事項和批準(zhǔn)文號等部分，并標(biāo)明“僅限醫(yī)藥專業(yè)媒體發(fā)布”。江西省食品藥品監(jiān)管局藥品市場處處長汪汛說：“這些內(nèi)容實際上就是廣告的樣本，媒體刊出來的廣告詞不能超過這個范圍，而且處方藥廣告只能在醫(yī)藥專業(yè)媒體上發(fā)布。”按規(guī)定，藥品廣告應(yīng)嚴(yán)格按審批內(nèi)容刊登。

　　然而，“固腸膠囊”的廣告隨后就出現(xiàn)在了當(dāng)?shù)匾恍┐蟊娒襟w上，刊登內(nèi)容與送審內(nèi)容大相徑庭，廣告字?jǐn)?shù)也已經(jīng)由審批時的300字?jǐn)U展到了兩三千字。在廣告內(nèi)容中，不僅利用了國家機(jī)關(guān)、醫(yī)藥科研單位、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和病人的名義進(jìn)行療效佐證，而且使用了“療效顯著，治療徹底，不易復(fù)發(fā)”等絕對化語言，并使用了“特效藥”“國家級新藥”“中藥保護(hù)品種”等夸大藥品功能的詞語，“買5贈1”讓利銷售等國家規(guī)定禁止在藥品廣告中出現(xiàn)的內(nèi)容幾乎一應(yīng)俱全。而作為處方藥，必須要標(biāo)明的“請按醫(yī)生處方購買和使用”這句話，在這則藥品廣告中卻不見蹤影。

　　在“固腸膠囊”事件發(fā)生的同期，SFDA通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)：2005年1~7月，監(jiān)測到的報紙違法發(fā)布藥品廣告行為9680次，電視臺（頻道）發(fā)布的違法藥品廣告9573份，且這個數(shù)字還在不斷擴(kuò)大。僅今年三、四兩個月，山東省食品藥品監(jiān)管局就提請工商行政管理部門查處2303條違法藥品廣告，其中超過99％的廣告從未經(jīng)過藥監(jiān)部門審批。

　　違法廣告利益鏈條

　　從我國相關(guān)法規(guī)來看，藥品廣告的管理流程理論上是相當(dāng)嚴(yán)格的，依據(jù)《廣告法》和《藥品管理法》，一條藥品廣告必須通過省級藥監(jiān)部門的審批，媒體在刊播前須加以審核、把關(guān)，已刊播的廣告則由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違法廣告依法予以處罰。“違法藥品廣告背后的利益‘黑手’，導(dǎo)致了違法藥品廣告泛濫成災(zāi)。”在今年“兩會”上，部分代表委員認(rèn)為，違法違規(guī)廣告的獲利空間極大，風(fēng)險成本太小，是導(dǎo)致違法藥品廣告屢禁不止的重要原因。

　　全國政協(xié)委員、南京中醫(yī)藥大學(xué)王旭東認(rèn)為，就藥品廣告管理而言，涉及兩部法律、三個部門規(guī)章。這種靠高密度的法規(guī)來管理一件事的做法是十分罕見的，但目前這種審批和監(jiān)管職能的分離，很容易導(dǎo)致工作銜接及配合上出現(xiàn)疏漏，被不法分子鉆空子。況且對于藥品廣告的監(jiān)管，法規(guī)仍有許多不完善或不適應(yīng)的地方。比如，對違法發(fā)布藥品廣告行為的處罰力度太小，難以起到震懾和制裁作用。又如，依照法規(guī)，省級藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)審查藥品廣告，縣以上藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對經(jīng)審批的藥品廣告發(fā)布情況進(jìn)行檢查，但縣、市級藥品監(jiān)管部門因?qū)彶檫^程不了解，或?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)不熟悉，且未配備專職檢查人員，因此不能有效進(jìn)行檢查。工商部門由于對藥品的特性不熟悉，且藥品廣告審批和備案的數(shù)量過多，無法在監(jiān)督中辨認(rèn)藥品廣告內(nèi)容的真?zhèn)巍Ｊ〖壦幤繁O(jiān)管部門雖然負(fù)責(zé)藥品廣告的審查，但受人力、設(shè)備、設(shè)施等條件的限制，無法做到對全省藥品廣告的有效監(jiān)控。

　　“藥企、廣告公司和媒體實際是在一條利益鏈條上，如果只是處罰企業(yè)，罰款力度又不大，也不追究媒體和廣告代理公司的責(zé)任，恐怕就很難解決問題。”對此，中國保健協(xié)會副秘書長賈亞光深有感觸：“在虛假廣告的重災(zāi)區(qū)保健品領(lǐng)域，好多廣告播得風(fēng)風(fēng)火火的所謂‘保健品’其實根本就是假冒偽劣產(chǎn)品。”

　　“企業(yè)都會提前準(zhǔn)備好幾個廣告方案，隨時準(zhǔn)備偷梁換柱。送審時，用規(guī)范的版本取得廣告批文，然后套用這個廣審號，刊登或者播出另外幾個版本的虛假廣告。”做廣告代理的張先生無奈地對記者說，“大家都是這么做的，而且我們也愿意做醫(yī)藥類的——提成多。”

　　而另一方面，由于《廣告法》規(guī)定，對查實的違法醫(yī)藥廣告，將對廣告業(yè)主和媒體處以廣告費(fèi)用1～5倍的罰款。所以廣告刊發(fā)后，企業(yè)與刊登廣告的媒體“合作”，通過偽造低價假合同來對付工商處罰的事情，也已經(jīng)成了行業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”。

　　據(jù)一位媒體人士介紹，他所在的報紙每年都因醫(yī)藥廣告被罰上百萬元。但通常是能拖就拖，每被催繳一次，就象征性地交一部分。而對于廣告業(yè)主來說，“早就已經(jīng)把罰款算到廣告成本里去了，有的甚至把對媒體的罰款也一并繳納了”。業(yè)主和媒體還有合伙對付處罰的一招——在媒體出具的發(fā)票上，虛報廣告金額，或?qū)V告費(fèi)用開成若干張發(fā)票，如將10萬元的廣告費(fèi)開成1萬元，這樣即使罰款5倍，也只有區(qū)區(qū)五萬元。對這樣的“合作”，工商部門的查處難度很大，按照做過手腳的合同沒收廣告收入，一般情況，罰款還不足廣告費(fèi)真實收入的十分之一。更有甚者，出于利益考慮，有的媒體不僅默許廣告主在“枯燥”的已審核的廣告中加入“好看”的內(nèi)容，還為廣告的“變臉”出主意。

　　“按照2005年1月1日施行的《廣告管理條例施行細(xì)則》，廣告代理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該有廣告審查員，法規(guī)對這個職位的要求是‘熟悉廣告法規(guī)’，但是這個職位在實際上很少起什么作用。”賈亞光說。

　　而廣告監(jiān)管部門對廣告的整治也從未間斷：早在1993年，國家工商局、衛(wèi)生部就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)藥品廣告管理的通知》，其后有關(guān)部門又三令五申，下發(fā)“反誤導(dǎo)，打虛假”、“規(guī)范醫(yī)療廣告活動，加強(qiáng)醫(yī)療廣告監(jiān)管”等通知和進(jìn)行專項整治活動。2004年，國家工商總局接連出臺了3個文件，要求對違法藥品廣告加強(qiáng)監(jiān)測，嚴(yán)厲查處。然而，由于職能、技術(shù)手段不銜接等原因，各地藥監(jiān)部門監(jiān)測到的違法藥品廣告十分有限，最終真正“查死”的比例就更小。

　　“其實對于虛假違法藥品廣告，真的是老百姓反對，政府關(guān)注。”和許多同行一樣，南京市食品藥品監(jiān)督管理局副局長華文對于違法藥品廣告的監(jiān)管也是有點“頭疼”，“對于違法廣告，我們只能監(jiān)測，然后把虛假藥品廣告以‘案件移送書’的形式移送工商部門進(jìn)行查處，執(zhí)行起來確實有點力不從心。”

　　聯(lián)合治理共對頑疾

　　2006年8月底，商務(wù)部全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布了《虛假違法廣告專項整治工作方案》。在《方案》中，把廣告主、廣告經(jīng)營者相應(yīng)分為A、B、C、D四級管理類別，A級為守信企業(yè)，用綠牌表示；B級為警示企業(yè)，用藍(lán)牌表示；C級為失信企業(yè)，用黃牌表示；D級為嚴(yán)重失信企業(yè)，用黑牌表示。

　　《方案》稱，廣告市場要建立信用監(jiān)管體系，發(fā)布虛假廣告的單位，廣告管理部門有權(quán)“一票否決”。同時，廣告是否違法，將由工商、新聞出版、食品藥品監(jiān)督管理等部門認(rèn)定。如果一旦認(rèn)定是違法廣告，廣告公司將受到限制，直至取消其廣告經(jīng)營資格。

　　在中消協(xié)“廣告公信度”網(wǎng)上問卷調(diào)查活動中，當(dāng)問及網(wǎng)民“發(fā)布虛假違法商業(yè)廣告后最應(yīng)追究誰的責(zé)任”時，調(diào)查結(jié)果顯示：回答“發(fā)布媒體”的比例最高，為41.3%。可見，超過四成的網(wǎng)民認(rèn)為，廣告發(fā)布媒體最應(yīng)承擔(dān)發(fā)布虛假違法商業(yè)廣告的責(zé)任。回答“對于發(fā)布虛假違法廣告的主要參與者，哪項處罰措施最有效”時，調(diào)查結(jié)果顯示：回答“停止其廣告業(yè)務(wù)”的比例最高，為32.6%；其次是“處廣告費(fèi)用一至五倍的罰款”，比例為31.0%。

　　于是有專家建議，在廣告監(jiān)管部門的報刊網(wǎng)站或者其他公共媒體上，把對違法廣告的查處公之于眾，能消除或減少違法廣告對公眾的誤導(dǎo)，使這種違法違規(guī)行為及其實施者信用掃地。因此，各級廣告監(jiān)管部門應(yīng)重視建設(shè)“自己的媒體”，讓公眾能準(zhǔn)確、方便、完整地了解到違法醫(yī)藥廣告的各種情況。諸如，一個消費(fèi)者上網(wǎng)鍵入某個醫(yī)藥廣告的名稱，廣告監(jiān)管的專門網(wǎng)頁上能顯示出它是否在何時為何因被查處過，或者12315維權(quán)熱線能給出這樣的答案。當(dāng)公眾能比較容易地享有自己的知情權(quán)時，違法醫(yī)藥廣告的負(fù)面影響就可望降下來。

　　“或者可以換個思路，雖然藥監(jiān)部門處罰不了違法的藥品廣告，但是所廣告的藥品的日常監(jiān)管是在我們的職能范圍內(nèi)。”華文對記者說，“加強(qiáng)對廣告藥品的抽樣檢驗，而且就在藥店抽，發(fā)現(xiàn)廣告中宣傳的有三分之一都是虛假違規(guī)的——我們這樣做的目的就是想通過規(guī)范廣告藥品的銷售，來遏制泛濫的藥品廣告。所廣告的藥品都賣不動了，還做什么虛假廣告！”

　　“對售賣虛假宣傳產(chǎn)品的藥店我們會先警告，限期整改，逾期不改的就進(jìn)行處罰，嚴(yán)重的還要停業(yè)。”今天想起來，華文都還記得，“當(dāng)時在南京業(yè)內(nèi)震動很大，好多企業(yè)都說‘藥監(jiān)局玩真的了’！”而事實上，與此類似的監(jiān)管探索也正在昆明、吉林和深圳等地悄然進(jìn)行著。

　　目前，國家工商總局正與SFDA修改完善《藥品廣告審查辦法》、《藥品廣告審查發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)》，并積極向立法部門申請修改《廣告法》的立項，以進(jìn)一步加大廣告監(jiān)測的密度，實行典型違法案件掛牌督辦，及時公告典型的虛假違法醫(yī)藥廣告案例，會同聯(lián)席單位成員督察各地開展整治虛假違法廣告專項行動的情況，鞏固整治成果。

　　SFDA也將做好藥品廣告審查工作，嚴(yán)格藥品廣告審批制度，加強(qiáng)對藥品廣告的日常監(jiān)測，配合國家工商總局對違法藥品廣告的查處。各地工商行政管理機(jī)關(guān)和有關(guān)部門都在按照有關(guān)要求，扎實地開展廣告專項整治行動。國家工商總局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，政府監(jiān)管、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的局面正逐步形成。隨著各部門的共同努力，我們相信，虛假違法醫(yī)藥廣告將得到有效治理。

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