制定背景

　　“健康中國”引領中藥材需求由量向質轉變

　　黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民對美好生活的需要首先就是對健康生活的需要，中醫藥在健康養生和防病治病領域發揮著不可替代的作用。2016年10月，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》；隨著“健康中國”戰略的實施，中藥材需求側已經發生了巨大變化。一方面，中藥材是中醫防病治病的物質基礎，是中成藥、中藥飲片等中藥工業的重要原料；另一方面，中藥材已從傳統的醫療需求逐步走進尋常百姓家，成為人們日常健康養生必備的消費品。中藥材的需求量和需求層次被逐步拉升，對中藥材質量和安全提出了更高要求。

　　“道地藥材”擎舉中藥材供給向質優效佳發展

　　道地藥材是我國傳統優質藥材的代表，是指經過中醫臨床長期優選出來的，在特定地域，通過特定生產過程所產的，較其他地區所產的同種藥材品質佳、療效好，具有較高知名度的藥材。道地藥材源自特定產區，具有獨特藥效，需要在特定地域內生產。目前，我國道地藥材產區可劃分為東北、華北、華東、華中、華南、西南、西北七大區域。我國中藥材的供給主要依賴藥材種植，中藥材供給側發展的水平和人民群眾對優質中藥材原料日益增長的需求相比，存在發展不平衡和不充分問題。主要表現為產業規模增長和產業管理機制間的不平衡，產業科技化水平與服務中醫藥產業能力間的不平衡。

　　縱觀中藥材產業，其面臨的主要問題有：一是由于過度采挖，加上生境退化，部分道地野生中藥材資源流失、枯竭，如羌活、川貝等尚未完全解決栽培化，野生來源道地藥材供應短缺的問題日益突出；二是隨著人工栽培藥材逐步取代野生藥材的步伐不斷加快，道地藥材被盲目引種，受經濟效益、勞動力成本、城市發展等各方面因素影響，不少傳統優質道地產區被新興主產區替代，導致道地性消失，中藥材療效下降；三是中藥材生產中忽視傳統道地藥材的生產加工技術，重產量輕質量，忽視道地藥材綜合質量特征，單純追求指標性成分含量達標，在生產中濫用化肥、農藥、生長調節劑，隨意縮短栽培年限，嚴重影響了中藥材質量和臨床療效；四是中藥材生產過程中，優良品種和先進種植加工技術推廣應用不充分，生產水平遠落后于大農業，單位面積的生產效能沒有得到有效釋放，中藥材產地加工條件落后，交易方式原始，現代中藥材物流和市場體系不完善。

　　中藥材具有經濟、生態、醫療等多種資源屬性。近年來，中藥材種植面積呈井噴式增長，供大于求和供需錯位的現象日趨嚴重；中藥材種植規模、產量與藥材質量、療效的深層矛盾沒有得到有效化解。中藥材資源的無序開發、品種創新不足、質量安全水平不高，都將影響中醫藥事業持續健康發展。中藥材產業面臨著嚴峻挑戰，道地藥材作為中醫藥的精髓，是評價中藥材品質的綜合性標準，兼具歷史和文化屬性，又涉及遺傳、環境及生產實踐等多方面。應加快道地藥材基地建設，將中藥材生產由重規模求數量的發展模式，轉變為重質量求效益的發展方向；同時緊緊把握我國農業供給側結構性改革契機，著力推進中藥材產業發展，加快道地藥材生產基地建設，將中藥材產業的競爭從單純產品質量競爭升級到全產業鏈質量管控的競爭。

　　道地藥材產地建設迎來“天時、地利、人和”的歷史機遇

　　當前，道地藥材發展迎來史無前例的大好時機。一是黨和國家高度重視中醫藥工作，中醫藥事業取得了顯著成就。中藥資源是關系我國國計民生的重要戰略性資源，保護和發展中藥材，是保障中醫臨床療效、提高人民健康水平、建設“健康中國”的堅固基石。《中醫藥法》《中國的中醫藥》白皮書和《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030年）》《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》的出臺，為道地藥材的發展提供了有力保障。

　　二是我國全民進入追求高品質中藥材時代。隨著人民群眾健康意識的不斷增強，對高質量健康服務需求的持續增加及對天然藥物的青睞，中醫藥順應回歸自然的世界性潮流，在疾病防治過程中發揮著越來越重要的作用。

　　三是初步建立了道地藥材生產、鑒定與評價技術體系。道地藥材在數千年的臨床中積累了大量實踐與理論經驗，在中醫藥事業發展中具有舉足輕重的地位。道地藥材的現代研究發端于20世紀80年代，經過30多年的發展，中醫藥人發掘和整理了道地藥材本草資料，初步理清了道地藥材形成的歷史原因和規律；建立了一系列道地藥材鑒定與評價方法，初步賦予了道地藥材現代科學的內涵。《中醫藥法》第一次將道地中藥材作為專業術語納入其中，道地藥材理論創新與實踐研究方面已初成體系。

　　四是道地藥材對貧困地區具有較好的經濟帶動效應。中藥材的生產過程鏈較長、涉及部門多、產業從業人員多、附加值較高、帶動效應較明顯。而道地藥材受逆境效應影響，大多適宜在貧困邊遠山區種植，可不與糧食爭地，且能夠有效助力農民增收脫貧，助力科技和產業扶貧，因此對鄉村振興戰略和生態文明建設都具有十分重要的意義，在國家經濟結構調整過程中，道地藥材大有可為。

　　五是第四次全國中藥資源普查為道地藥材生產和規劃布局提供了基礎。截至2018年底，第四次全國中藥資源普查工作覆蓋了31個省（區、市）的2042個縣，建設了28個省級技術服務中心、66個監測站組成的中藥資源動態監測信息和技術服務體系，以及28個種子種苗繁育基地和2個國家中藥種質資源庫。

　　《規劃》正是在這一機遇與挑戰并存的背景下制定的。自2017年10月開展起草工作以來，先后組織召開多次起草討論會，同時邀請各領域專家進行論證。形成初稿后，農業農村部通過多種途徑和方式，廣泛征求各方意見和建議，并由農業農村部下發全國31個省（區、市）中藥材專家指導組征求全國意見和建議，同時發函部分院士、領域內知名專家征求意見和建議，最終制定了《規劃》，經與國家藥品監管局、國家中醫藥管理局會簽后下發。

　　總體要求

　　《規劃》貫徹落實黨中央國務院有關中醫藥方面的政策法規，根據習近平總書記關于發展中醫藥的重要論述和指示，以“有序、安全、有效”為發展方向，依據中藥材道地性原理，全面優化全國中藥材生產布局；推進生態種植，防止有害物質產生和污染，強化綠色安全生產，保障藥材質量安全和環境生態安全；同時在兼顧藥農的經濟效益的基礎上，以提高中藥的臨床療效為導向引導中藥材生產，強調過程管控，以科技創新驅動中藥材生產。（作者系中國工程院院士、中國中醫科學院院長黃璐琦）