2018年深圳市保健食品抽檢合格率再度提升，查辦案件數也同步上升，究其原因，市場違法行為已逐漸從非法添加、生產偽劣產品等轉變為虛假聲稱、夸大宣傳、會議營銷等，保健食品市場整治仍然任重道遠。

實踐中面臨的主要問題

首先，線上案件執法難。保健食品具有功能聲稱的特殊屬性，很多生產者為提高銷量，大肆虛假宣傳，夸大療效，甚至杜撰假病例。近年來，網絡虛假宣傳成為保健食品監管重災區，特別是微信朋友圈、購物App、網絡直播、微博等網上平臺，具有受眾群體廣以及違法行為取證難、交易信息核實難、實體地址定位難等特點，而現行的法律法規及辦案程序大都針對的是線下實體渠道的違法生產經營行為，導致很多保健食品經營網絡違法行為難以據此查處。

其次，獨角唱戲合力難。保健食品作為功能性食品，制作過程涉及多種專用原料及藥材，不排除會產生毒副作用的可能，如果銷售過程沒有專業的醫學藥學人員進行指導，容易產生安全隱患。近年來，多位人大代表、政協委員針對保健食品市場存在的問題提出了建議、提案，但在建議、提案辦理中，往往只有市場監管部門在唱獨角戲，對諸如進口保健食品無合法來源等市場頑疾難以有效根治。

最后，會議營銷規范難。會議營銷存在的問題主要集中在推銷產品時夸大產品的療效和使用效果，但在調查過程中，由于經營者大多以口頭宣傳為主，對于產品功效的宣傳大都通過暗示達到，沒有更多的文字宣傳資料和視頻，監管部門對其虛假宣傳的證據很難獲取。同時，會議營銷現場通常不會存放大量產品，而是收取定金后送貨上門，沒有進銷臺賬，不開具合法票據，查賬無從著手。更有一些非法會議營銷采取線上線下結合的手段，線下通過講課讓老年人加入微信群，線上在微信群進行封閉性推銷，更增加了常規執法的取證難度。

對策與創新

為進一步完善對保健食品行業的監管及良好市場秩序的創建，深圳著力強化執法辦案實效。2017年10月至2018年11月底，全市累計查辦保健食品欺詐和虛假宣傳案件3174宗，罰沒金額逾5000萬元，并破獲了利用互聯網銷售有毒有害“99魔鬼瘦”減肥藥案、銷售非法添加西地那非的“霸王漢”保健酒等一批大要案。在此過程中，深圳主要圍繞以下方面進行了研究創新：

第一，首創“云上稽查”，解決取證難題。

“云上稽查”是深圳市市場和質量監管委開發的互聯網行政執法取證平臺工具，在不增加現有執法辦案的環節流程、不增加執法人員使用難度的前提下，能自主、自動疊加電子數據，并將證據記錄安全備份?！霸粕匣椤本哂袃纱筇匦裕阂皇菍F有行政執法流程系統與電子數據固化見證技術結合，執法人員在手機端App上通過照片、視頻、錄音等多種形式對證據進行記錄，相關證據記錄可根據具體案情需要直接生成具備仲裁、公證或司法效力的證明材料；二是具有全網特定數據搜集功能，最大維度地對各種網絡數據信息進行搜集，在法律允許的范圍內開展有因分析篩查、歸攏提取、證據固化，并根據具體情況對相關信息進行實體關聯。目前，“云上稽查”系統已與騰訊、阿里巴巴、百度、順豐、美團等企業建立緊密合作關系，實現對全網違法線索信息實時搜索抓取、線索信息定位、違法網站信息攔截。

“云上稽查”在查處網絡銷售保健品“清宮御酒”案當中就發揮了重要作用。通過對“男人助陽藥材酒”“保健酒”和“提高免疫力”等字樣的檢索預警，同時結合用戶差評投訴情況，監管部門發現了網店商家“養生酒商城”的違法線索；通過電子數據固化見證技術，將產品非法宣傳的證據第一時間進行固定；通過對快遞數據的分析，精確定位嫌疑人信息及窩點地址，通過網絡交易信息，精確計算出貨值金額。“云上稽查”的及時介入，使相關證據在行刑銜接時得到了充分利用，市場監管部門與公安部門對位于深圳、廣州、惠州和長沙的多個生產、銷售窩點同步進行收網行動，成功查處包括多種包裝的“清宮御酒”近千瓶以及未標示品名的膠囊3萬余粒，刑拘犯罪嫌疑人8人，涉案金額總計達2000余萬元。

第二，深度對接司法部門，健全行刑對接機制。

2018年11月，深圳市人民檢察院和深圳市市場和質量監管委共同印發《關于在食品藥品公益訴訟工作中加強協作的工作方案》，成立食品藥品公益訴訟工作小組，建立起七項工作機制：“4+1”互派交流學習（即在本單位工作4天，到對方單位工作1天）和溝通座談機制、食品藥品公益訴訟案件線索移送機制、行政執法信息與公益訴訟工作互通機制、重大案件聯合調查和回訪工作機制、技術支撐工作機制、檢察監督和行政執法宣傳工作機制、以案釋法培訓和基層執法指導機制。市人民檢察院還聘請市市場和質量監管委市場稽查局的執法人員作為特邀檢察官助理，在派駐學習工作期間參與檢察機關案件辦理工作。

同時，深圳不斷健全完善食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作機制，市公安局與市人民檢察院、法院在法律適用方面達成一致意見，對采用會議營銷及電話推銷保健食品方式騙取老年人財物的行為以詐騙罪立案，據此成功辦理多起利用銷售保健食品進行金融詐騙的案件，為當事人追回損失近30萬元。

第三，動員多方力量，打造監管執法共治格局。

當前，會議營銷已成為保健食品生產銷售企業營銷“利器”，由于其進入門檻低、簡單復制可能性大、短期回報率高，造成行業亂象叢生，嚴重擾亂了市場秩序。目前，保健食品行業會議營銷主要存在對企業、人員資質缺乏嚴格要求，會議營銷活動流程缺乏規范化管理等問題。在此背景下，深圳市健康產業發展促進會、深圳市保健協會和深圳市標準技術研究院在充分收集、分析國內保健食品行業會議營銷相關資料的基礎上，結合深圳市保健食品行業會議營銷的特點和實際需要，制定《會議營銷運營規范》團體標準，從企業資質和制度建設、工作人員資質和職責、活動流程、投訴處理等方面對保健食品行業開展會議營銷提出了具體要求，為深圳會議營銷市場的規范化、標準化發展提供了技術依據。

相關思考

接下來，深圳將繼續推廣應用“云上稽查”平臺規范線上交易。目前，“云上稽查”平臺的應用僅限于為地方監管服務，且應用范圍有限。未來將逐步拓寬平臺的應用范圍，除了保健食品廣告監測外，將保健食品行業涉及知識產權、物價等領域的線上執法一并納入，依托現有的特殊食品溯源系統，建立從生產到流通的全鏈條可追溯，全面規范保健食品線上線下交易行為。同時推動解決跨區域執法問題。此外，持續加強與檢察機關的溝通協作，加大對食品藥品領域公益訴訟的宣傳力度，通過邀請檢察官授課等方式，使執法部門進一步了解公益訴訟制度，正確認識和積極推進公益訴訟工作，全面加大食品藥品領域公益訴訟案件的辦理力度，為保健食品監管多元共治貢獻力量。