全國推開“證照分離”改革  持續優化營商環境

　　———市場監管總局登記注冊局負責同志就《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》進行解讀

　　2018年9月27日，國務院正式印發了《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發〔2018〕35號）（以下簡稱《通知》），決定自2018年11月10日起，在全國范圍內對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務等四種方式，實施“證照分離”改革。國家市場監管總局登記注冊局負責同志就《通知》有關問題進行了解讀。

　　一、《通知》出臺的背景是什么？

　　開展“證照分離”改革，是落實黨中央、國務院重大決策部署，釋放企業創新創業活力，推進營商環境法治化、國際化、便利化的重要舉措。習近平總書記高度重視營商環境建設，明確提出要營造穩定公平透明、可預期的營商環境。李克強總理強調要深化“證照分離”改革，破解“準入不準營”問題，并在今年全國“兩會”上明確要求在全國推開“證照分離”改革。

　　早在2015年底，國務院批復同意在上海浦東新區率先116項涉企行政審批事項開展“證照分離”改革試點。2017年9月，國務院部署在更大范圍推進“證照分離”改革試點。今年初，國務院批復同意上海市進一步在浦東新區對47項涉企行政審批事項進行改革試點。今年3月，市場監管總局組織召開了全國工商和市場監管部門“證照分離”改革重點地區經驗交流會，組織上海、山東、山西、廣東、福建等地對試點情況進行整體評估。各地改革試點運行平穩、效果良好。2015年“證照分離”改革在上海市浦東新區試點并在更大范圍復制推廣以來，有效降低了市場準入門檻和制度性交易成本，提升了政府行政服務效率，受到了企業和社會公眾的廣泛好評。上海浦東新區實施“證照分離”改革后的2016年和2017年，納稅主體分別增加了4.9萬戶和5.9萬戶，分別較2015年增長了9%和29%。2017年9月，國務院部署在更大范圍試點推進“證照分離”改革后，辦了證、繳了稅的活躍企業持續增長，改革的輻射帶動效應逐漸顯現。至9月底，全國實有市場主體1.06億戶，前9個月新設市場主體1561.6萬戶，同比增長10.4%，日均新設市場主體5.72萬戶，日均新設企業1.84萬戶。商事制度改革以來，新創立的市場主體已經占總數的73%，新創立的企業已經占總數的72.2%。同時，評估結果也反映出一些問題，有些事項尚未試點成熟不宜全國推開、事中事后監管和信息歸集共享有待進一步加強、“證照分離”與“多證合一”改革的關系有待進一步明確等。

　　按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞簡政放權、放管結合、優化服務，在前期試點和評估工作基礎上，市場監管總局會同中央編辦、司法部等部門研究起草了在全國推開“證照分離”改革的政策文件。經國務院第24次常務會議審議通過， 2018年9月27日，國務院正式印發《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（以下簡稱《通知》）。通過改革，進一步厘清政府與市場關系，加強事中事后綜合監管、公正監管，進一步營告穩定、公平、透明、可預期的市場準入環境。

　　二、在全國推開“證照分離”改革是建立在上海等地前期改革試點的基礎上的，各地試點的實際效果怎么樣？改革帶來了哪些實惠？

　　實踐證明， “證照分離”改革是深化放管服改革，推進政府職能轉變的重要抓手，在服務創新創業、轉變政府職能、優化營商環境方面成效顯著。

　　一是市場活力有效激發，企業滿意度大幅提升。對于直接取消審批、審批改備案事項，企業不再辦理許可證，實現持營業執照即可經營，可以減少企業往返各部門奔波之苦，為企業節省大量的時間和精力。因私出入境中介機構資格認定取消審批后，在浦東新區注冊的機構由改革前的10家增加到目前的240多家；對于實行告知承諾的事項，只要當事人承諾能夠符合審批條件即可獲得許可，可以更加放心大膽地去準備經營所需事項，上海迪士尼樂園電影院就通過告知承諾順利申領到設立外商投資電影院許可證。對于提高透明度和可預期性的事項，企業也能對照更加透明的條件和標準準確預估能否獲得審批，避免無效的投入。第三方評估結果顯示，企業對改革后辦理許可證便利化的滿意度達92%。

　　二是政府職能轉變成效顯著。“證照分離”改革是一場刀刃向內的政府改革，改革的結果是把降低門檻后的方便送給了企業，把事中事后監管的挑戰留給了政府，這是政府管理理念上的重大改革。改革推進過程中，針對每一項改革事項，試點地區的相關行政審批部門都制定了監管實施方案，從以前的“以批代管”向“事中事后監管”轉變。在這一過程中，帶來的是政府部門審批模式的變革、審批流程的優化、監管手段的創新。按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，上海浦東新區在改革實踐中探索形成了以“雙告知（告知申請人、告知審批部門）、雙反饋（反饋接收情況、反饋辦證情況）、雙跟蹤（跟蹤經營行為，跟蹤審批過程）的證照銜接機制，以及“雙隨機（隨機檢查對象，隨機檢查人員）、雙評估（信用評估、風險評估）、雙公示（公示行政許可信息、公示行政處罰信息）的監管協同機制，有力推動了登記注冊、行業主管、行政審批、綜合執法等部門間的信息共享、協同監管和聯合獎懲，初步形成了覆蓋企業全生命周期的政府監管閉環。實踐證明，降低企業準入門檻，破解“準入不準營”難題的同時，注重加強事中事后監管，有效避免了出現重大監管風險。

　　三是企業營商環境得到優化。“證照分離”改革是構建國際化、法治化、便利化營商環境的重要抓手，推動了地方“最多跑一次”“就近服務”“網上服務”“一次辦成”等公共服務創新，深度對接企業需求，提供零距離、心貼心的優質服務。根據第三方評估結果顯示，“證照分離”改革以來，認為營商環境改善很大的企業達到88%。如，首次進出口非特殊用途化妝品審批改為備案后，企業從改革前跑北京審批改為網上進行申報，實際辦理時間從改革前的3-6個月，減少到3-5個工作日。

　　三、《通知》在各地改革試點的基礎上對“證照分離”改革進行了哪些優化完善 ？核心內容有哪些？

　　如果說，各地改革試點方案是基礎版，全國推開“證照分離”的改革方案就是升級版。為更好的復制推廣“證照分離”改革試點經驗，盡快使改革惠及更多地區、更多企業，市場監管總局會同有關部門做了大量的調查研究，對上海等地的改革方式進行了優化完善，對改革事項進行了逐一評估，形成了國務院文件。《通知》明確，“證照分離”改革必須堅持的三個基本原則：一是要“突出照后減證，能減盡減、能合則合”；二是要“做到放管結合，放管并重，寬進嚴管”；三是“堅持依法改革，于法有據，穩妥推進”。 從具體內容上看，

　　一是在改革方式上，《通知》明確按照“直接取消審批，審批改為備案，實行告知承諾，優化準入服務”這四種方式在全國推開“證照分離”改革，以“優化準入服務”覆蓋了上海等地試點的“提高透明度和可預期性”和“強化準入監管”這兩種改革方式，以突出對“準入”環節的優化審批服務，進一步降低市場準入門檻和制度性交易成本，營造穩定、公平、透明、可預期的市場準入環境。需要特別說明的是，對于“小餐飲、小食雜、食品小作坊的經營許可”，《通知》沒有限定改革方式，而是要地方結合實際，從盡量方便群眾、有利于群眾就業的角度出發，堅持保障安全、衛生的原則，自主決定改革方式。

　　二是在改革事項上，第一批全國推開改革的106項涉企行政審批事項是在上海等地已經開展試點的163項中選取的。根據《通知》，納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項中，取消審批的有因私出入境中介機構資格認定等2項，市場主體辦理營業執照后即可開展相關經營活動；改為備案的有首次進口非特殊用途化妝品行政許可1項，市場主體報送備案材料后即可開展相關經營活動；實行告知承諾的有電影放映單位設立審批等19項，有關部門對申請人承諾符合審批條件并提交有關材料的，當場辦理審批；優化準入服務的有外商投資旅行社業務經營許可等80余項，針對市場主體關心的突出問題，精簡審批材料，提高登記審批效率。

　　三是在改革范圍上，要實現涉企行政審批事項的全覆蓋。《通知》明確，要建立長效機制，同步探索推進中央事權與地方事權的涉企行政審批事項改革，做到成熟一批復制推廣一批，逐步推動減少涉企行政審批事項，按照“證照分離”改革模式，對所有涉及市場準入的行政審批事項進行分類管理，實現全覆蓋，為企業進入市場提供便利。下一步，在第一批全國推開“證照分離”改革事項的基礎上，要進一步摸清涉及市場準入的行政許可事項底數，率先在自貿試驗區推動形成全覆蓋、全流程的許可事項清單。

　　四、《通知》明確提出了哪些重要措施，確保不出現監管風險？

　　“做到放管結合，放管并重，寬進嚴管”，是全國推開“證照分離”改革必須遵循的基本原則之一。根據《通知》精神，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。始終把放管結合置于突出位置，做好審批和監管的有效銜接，監管環節后移，從靜態監管向動態監管轉變，推動綜合監管、公正監管，提高監管效能。

　　一是要加強事中事后監管。《通知》重點重申了“四個誰”的監管原則，明確要求行業主管部門切實強化事中事后監管，加強公正監管，避免出現監管真空；同時，構建全國統一的“雙隨機”抽查工作機制和制度規范，全面推進“雙隨機、一公開”監管，健全跨區域、跨層級、跨部門協同監管機制，探索建立監管履職標準。建立“黑名單”制度，對探索包容審慎監管以及建立多元共治格局等方面提出了具體工作要求。

　　二是要突出信息歸集共享。信息歸集共享是實現證照分離、協同監管的基礎支持手段。《通知》明確要求各地區、各部門進一步完善全國和省級信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統，在更大范圍、更深層次實現部門間市場主體基礎信息、相關信用信息、違法違規信息的歸集共享、業務協同。同時，要求加快完善政府部門涉企信息資源歸集目錄，健全市場監管部門與行政審批、行業主管部門之間對于備案事項目錄和后置審批事項目錄的動態維護機制。有關事項信息要通過“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統記于相關市場主體名下，并對外公示。

　　三是要落實好保障措施。《通知》要求，省、自治區、直轄市人民政府要統籌推進改革，層層壓實責任，確保積極穩妥推進改革。各地區、各部門要針對第一批106項具體改革事項，細化改革舉措和事中事后監管措施，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務的具體管理措施，并于2018年11月10日前，將上述管理措施送市場監管總局備案，同時向社會公開。

　　五、如何準確理解和把握 “證照分離”改革與“多證合一”改革的關系？

　　“證照分離”改革是“先照后證”改革的深化和完善，對涉及國家安全、公共安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益外的事項，將許可類的“證”分別采用適當管理方式分離出來，突出照后減證，能減盡減、能合則合，盡可能減少審批發證，有效區分“照”“證”功能，著力破解“準入不準營”難題。

　　“多證合一”改革以減少涉企登記、備案等非行政許可類事項為主要方式，以信息共享為主要手段，著力解決“信息多跑路，群眾少跑腿”的問題，努力實現“最多跑一次”“一次就辦成”。

　　“證照分離”改革，“分”的是行政審批事項，突出法律性質“分”，辦理環節“分”，管理方式“分”，通過分類管理，最大限度破解“辦照容易辦證難”和“準入不準營”問題。“多證合一”改革，“合”的是非行政審批事項，突出證照載體“合”，辦理環節“合”，企業信息“合”，通過逐步取消事項，減少企業辦事制度性成本。

　　下一步，我們將統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革。在推動“證照分離”改革對涉企行政審批事項全覆蓋的同時，對于改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查的事項，原則上要通過“多證合一”改革及時整合到營業執照上，實現市場主體“一照一碼走天下”。