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　　新修訂《食品安全法》對食品生產加工小作坊（以下簡稱食品作坊）和食品攤販這類特殊群體的管理模式發生了一些變化，即明確規定“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定”。因此，如何在更加嚴格的食品安全法律體系下抓住要點，科學立法，切實提升對食品作坊攤販的管理效果就成了當前食品安全監管工作的重點課題之一。

　　 調研中發現的問題

　　筆者作為《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》立法起草小組成員，為充分了解食品作坊攤販存在的主要問題，使管理抓住重點，組織選取了徐州市多個地區、多種類型的食品作坊攤販（共計200余家）開展了調研，對調研發現的主要問題歸納如下：

　　食品作坊方面，大多數食品作坊尚未納入監管視野、實際從事生產經營活動的食品作坊食品安全隱患明顯。徐州市于2012年建立食品作坊備案管理制度，截至調研之前，全市約400家的食品作坊中只有25家辦理了備案手續，其余食品作坊由于達不到備案條件、對備案消極躲避等原因脫離在監管視野之外。

　　對實際從事生產經營活動的食品作坊調研中，筆者發現多數食品作坊場所內外環境不符合衛生要求，缺少食品原料、添加劑采購記錄或票證，生產加工設備工具簡陋，在食品微生物、食品添加劑控制方面難以符合食品安全標準，人流、物流交叉污染情況普遍，原料、成品儲藏存放防護條件較差；食品作坊的銷售對象既包括批發市場、農貿市場、飯店、零售攤販等經營者，也包括普通消費者，然而多數并不進行出售前的食品檢驗，其銷售的食品也極少有標注生產日期、保質期等內容的包裝標簽，食品安全難以令人放心。

　　食品攤販方面，經營者經營條件較差、食品安全意識不足、監管合力不到位是影響食品安全的主要問題。目前，食品攤販數量龐大，無固定經營場所，在街道、社區等處露天流動經營，經營食品的衛生環境較差，經營的食品易受污染；此外，以往主要是城市管理部門對食品攤販是否遵守市容環境衛生法規要求實施監管，對其經營食品的安全沒有行政部門正式實施管理，這也造成了食品攤販食品安全意識較差，對食品安全監管的抵觸情緒明顯。調研中一部分食品攤販普遍認為，只要不影響交通、過了點就走，就不會對市容環境造成影響，管理部門還是多考慮弱勢群體的生存問題，不要對其經營再增加約束。

　　目前，進入市場銷售環節的食品安全監管職責均劃歸食藥監管部門，但是食品攤販數量多、流動性強、經營時段覆蓋面較大（尤其是在一般工作時間以外的占比較高）的特點也決定了食藥監管部門難以獨立全面承擔起對其食品安全的監管責任，亟須通過科學設置食品攤販合法經營模式、合理分配監管責任來促進食品攤販依法安全經營。

　 　依法管理的主要著力點

　　有了問題導向，下一步的主要任務是在遵循國家新形勢下法律和政策要求的前提下，細化對食品作坊攤販存在問題及解決對策的研究，從而依法制定針對性的特殊管理框架。

　　鑒于食品小作坊和食品攤販規模人員條件限制，對其管理的要求不可能像企業一樣面面俱到，執法監管力量也難以承擔，必須以食品作坊攤販目前實際存在的重點問題為導向，找準管理的著力點，從重點突破，以實現食品作坊攤販食品安全水平的總體提高。

　　首先，著力將食品作坊攤販納入食品安全管理視野。

　　以往各地對食品作坊的合法資質管理有許可和備案兩種形式，由于食品作坊屬于食品生產源頭之一，應當對其食品安全實施更加嚴格的管理，設置適合食品作坊的許可制度，統一規范食品作坊基本生產條件。食品攤販由于僅從事簡單的食品經營活動，無需設置許可制度，可以通過政府劃定經營區域的方法將其納入管理視野。政府在此環節應當加強相關規劃建設服務，選擇和建設適宜的環境場所供食品作坊攤販集中經營，推進食品作坊攤販在固定場所生產經營的常態，消除食品作坊的隱蔽狀態和食品攤販的流動狀態，保障食品安全日常監管的可操作性。

　　其次，著力科學規范食品作坊攤販生產經營食品的范圍和標準。

　　食品作坊攤販的條件限制決定了其難以普遍進行各類食品的生產經營并保障食品安全。對生產經營許可條件較高、容易引發食品安全事故的食品品種不宜由食品作坊攤販生產經營（如某些酒類）。各地政府可以根據本地實際列出適合或者禁止食品作坊攤販經營食品品種的目錄清單，并納入許可審查、進入劃定區域經營的前提條件之一。食品作坊攤販在其生產經營范圍內應當嚴格按照食品安全標準進行生產經營，不允許在執行食品安全標準上打折扣，對涉及違反食品安全標準的行為，食品安全監管部門應當予以嚴厲打擊。食品品種適用何種具體食品安全標準不明確存在爭議的，衛生行政部門應當及時組織技術專家進行論證，明確適用標準。

　　此外，對食品作坊生產的沒有食品安全國家標準的地方特色食品，應當依據新修訂《食品安全法》第二十九條的規定，及時制定食品安全地方標準，切實把地方特色食品納入標準化管理，全面保障食品安全。

　　第三，著力嚴格規范涉及食品作坊攤販的食品購銷查驗管理。

　　與其他食品生產經營者一樣，食品作坊攤販的食品（含食品原料）、食品添加劑從采購到銷售給消費者會經過多個環節，每個環節不可能都有條件對食品進行質量檢驗，為防止可能存在食品安全隱患的食品進一步流通以及保障出現食品問題后的可追溯性，對食品購銷查驗管理環節進行嚴格規范是十分必要的。食品作坊攤販采購食品和食品添加劑時應當嚴格履行進貨索證索票查驗記錄制度，以防范購入無經營資格單位或個人經營的食品、食品添加劑，以及法律法規禁止經營的食品、食品添加劑。食品作坊攤販向其他食品經營者提供食品的，應當同時提供供貨方提供的資料復印件以及符合規定的銷售單據，其他食品經營者應當依法查驗食品作坊攤販的經營資質和所經營食品的合法性，不得從無證食品作坊、非法流動攤販處采購食品，不得采購食品作坊攤販可以合法生產經營品種范圍之外的食品，不得采購法律法規禁止經營的食品。

　　此外，新修訂《食品安全法》第五十七條規定：“學校、托幼機構、養老機構、建筑工地等集中用餐單位的食堂從供餐單位訂餐的，應當從取得食品生產經營許可的企業訂購”，食品作坊攤販不屬于《食品安全法》規定的取得食品生產經營許可的企業范疇，其不得向上述單位供餐，上述單位也不得向食品作坊攤販采購用餐食品。

　　第四，著力構建科學的合力監管機制。

　　食品作坊攤販的面廣量大，決定了僅依靠食藥監管部門一家執法力量不具有現實可操作性，而且任何監管都不是孤立存在的，食品作坊攤販的問題更需要多種力量合力解決。《國務院關于加強食品安全工作的決定》（國發〔2012〕20號）明確要求：“推進食品安全工作重心下移、力量配置下移，強化基層食品安全管理責任。鄉（鎮）政府和街道辦事處要將食品安全工作列為重要職責內容，主要負責人要切實負起責任，并明確專門人員具體負責，做好食品安全隱患排查、信息報告、協助執法和宣傳教育等工作。鄉（鎮）政府、街道辦事處要與各行政管理派出機構密切協作，形成分區劃片、包干負責的食品安全工作責任網。在城市社區和農村建立食品安全信息員、協管員等隊伍，充分發揮群眾監督作用。基層政府及有關部門要加強對社區和鄉村食品安全專、兼職隊伍的培訓和指導。”新修訂《食品安全法》明確規定：“縣級人民政府食品藥品監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構。”因此，食品藥品監管部門應當在積極科學配置基層派出機構、充實基層執法力量的基礎上，進一步強化與街道辦事處、居民委員會、村民委員會對食品作坊攤販的合力協作監督機制，保持基層食品安全協管員、信息員隊伍高效運轉，使這些非執法力量成為食品安全執法監督的有力“臂膀”，從而促進執法力量的高效運轉。

　　在現有的攤販監管模式中，城市管理部門和街道是主要的監管力量。他們具有人員多、分布廣，熟悉地域和人員情況等優勢，又由于采用了集中疏導點、輪班制等監管方式，對攤販的管理基本實現了全時段、全覆蓋，因此，就食品攤販而言，科學分配基層政府街道辦事處、城市管理部門、食品藥品監管部門職責是實現對其無縫管理的必要前提。基層政府街道辦事處可以承擔對進入劃定區域食品攤販的身份查驗、基本信息公示管理、日常隱患排查、信息報告、協助執法、食品安全宣傳教育等職責，食品藥品監管部門和城市管理部門分別對進入劃定區域食品攤販食品安全和市容環境衛生環節的監督管理，在劃定區域外非法占道流動經營的，一律由城市管理部門依法查處取締。各監督主體在履行自身職責時發現涉及其他主體職責范圍內事項應當及時進行通報。

　　第五，著力加強各類信息公開工作。

　　食品安全問題已成為全社會關注的熱點問題，食品作坊攤販的食品安全更是令人擔憂，因此，在強化對食品作坊攤販食品安全監管的同時，應當同步強化與食品作坊攤販有關的各類信息公開工作，使食品作坊攤販的生產經營和監督管理活動透明于社會，提高社會監督效能。食品作坊應當在生產場所公開許可證件、食品安全承諾書、從業人員健康證明、使用的食品原料、食品添加劑采購渠道、目錄等；食品攤販應當在攤點公示業主姓名、經營品種、攤位編號、經營時段等信息；監督管理機關也應當將在監督管理過程中制作收集的上述信息依法及時向社會公布，并依法建立信用檔案，將食品作坊攤販日常監督檢查結果、違法行為查處、責任約談和整改等情況定期向社會公布。對違法行為情節嚴重的，可以依法通報有關金融機構進行信用懲戒，并正確引導新聞媒體真實、公正地報道食品作坊攤販食品安全信息，加強對誠信食品作坊攤販的宣傳以及對違法作坊攤販的輿論監督。

　　（作者單位：江蘇省徐州市食品藥品監管局）