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　　國家食品藥品監管總局在部署今年重點工作時要求，要積極創新監管模式，變事后查處、被動救火式監管為主動排查、預防為主的監管。在基層食品藥品監管面臨諸多矛盾和困難的特殊階段，如何創新監管手段、提高監管效能，是食品藥品監管部門乃至各級政府都需要認真研究和探討的問題。

　　 傳統監管方式現弊端

　　在食品藥品領域，傳統的拉網式、專項整治式、運動救火式等監管方式已經嚴重不適應目前的監管實際，也達不到應有的監管效果，并且效率低下。

　　目前，“三合一”體制（即藥監、質檢、工商合并組建新機構）已經在許多地區的縣級層面推開，有的地方實施了地市級的“三合一”、“二合一”模式。在這種并不規范的體制之下，一個縣級局面對的是三個上級業務主管機構下達的任務。如果像過去一樣，三個主管機構每年都層層組織一些“專項整治”活動，基層局必將難以應對，弄虛作假、虛與委蛇等情形或將經常發生。

　　例如，過去的食藥監管經常采用所謂拉網式檢查方式，對生產經營企業的現場檢查覆蓋率的考核有時還層層遞增，到了最基層，就要求百分百的覆蓋，即要求對所有企業全面“過堂”。基層監管部門的同志在“全覆蓋”的重壓之下，疲于應對，只得挨家挨戶去“蜻蜓點水”，根本上談不上有多少監管效果。

　　還有就是救火式的大排查，差不多每年都會有若干次。某地發現了食品藥品質量安全問題，往往就是從上到下，層層部署大排查。這種排查，在許多時候只是一種姿態，其實際意義值得商榷。因為食品藥品安全事件的性質錯綜復雜，其中一些問題并不會給食用（使用）者帶來實際危害，而興師動眾的排查活動帶來的社會恐慌及其他負面影響，對食品藥品監管是無益的。

　 　重視安全源頭監管

　　食品藥品安全的源頭在哪兒？說到底，源頭就是在生產環節（包括種植養殖環節）。比如在過去的食品監管體制之下，幾個部門各管一段，監管力量分散，不利于形成合力，也很難做到食品全鏈條監管的無縫銜接。現在，食品安全監管體制作了重要調整，該如何抓好“事中監管”？源頭是關鍵。

　　食藥監管部門應該將監管著力點放在生產環節。近年來，媒體曝光并且產生較大影響的食品安全事件，無論是產生嚴重后果的“三鹿奶粉”事件，還是未發現實際危害的“蘇丹紅鴨蛋”，都是在食品的生產環節出了問題。因此，我們應該從全面規范食品生產秩序入手，開展食品安全的事中監管。同時，藥品安全監管的實踐也告訴我們，沒有對生產環節的有效規范，就沒有市場的規范，就沒有百姓用藥的安全保障。規范生產行為本身，就是最好的事中監管。

　　就食品而言，如何規范生產行為？筆者認為要從以下方面入手：

　　首先，要規范準入標準。應針對不同的食品生產范圍，制定各異的準入標準。總體上，要將風險管理理念貫穿到食品許可的實際工作中。準入門檻并不是越高越好，而是要緊密結合不同產品的風險程度設定。關鍵是標準一旦施行，就必須不折不扣地執行。現在的情況是，標準定得高，執行起來彈性大，這是一個需要糾正的問題。

　　其次，要理性對待食品小作坊問題。不少地方的監管部門，只要一談規范食品生產，就總是強調小作坊不好管。其實，食品安全法要求由省級制定專門法規以規范小作坊行為，就是考慮其復雜性。關鍵是不能因為小作坊的存在而降低對食品生產行為的規范要求。

　　再次，要依法嚴懲違法者。對無證生產的行為固然需要依法取締并實施相關處罰，但更應當注重對持證企業違法行為的懲處。有一種傾向，就是對持證企業的違法行為往往“放一馬”，這是不對的。因為持證企業大多是規模化生產，產量大，產品流動性強，如有質量安全隱患，產生的實際危害也大。因此，在執法問題上，絕不能對有證企業網開一面。

　　 保姆式執法可休矣

　　過去的監管模式更多的是一種保姆式執法，強調的是不停地巡查、反復巡查、全面巡查，其效果卻不盡如人意。這種只重形式不講效果的監管方式廣受詬病。曾有一種意見認為，要“建立一套科學監管的規則和方法。過去我們在市場監管上，年度檢查、月度檢查太多了，還時不時搞‘大檢查’，不是說不可以搞，但問題是查誰不查誰、罰誰不罰誰、罰多還是罰少，隨意性太大。在這方面，我們可以借鑒一些國家的做法，對監管對象按確定的比例隨機抽查。隨機不是隨意，而是有規則。比如100家企業，規定每年抽查百分之幾，通過‘搖號’來確定，被搖上的，就一查到底。也可以委托給第三方去查。一旦發現有違法行為，就要重罰，讓違法者無利可圖，甚至傾家蕩產。”

　　隨機抽查不難，落到實處不易。這里面有一個機制問題，筆者認為至少需要抓住以下幾個環節：

　　第一，明確規范標準。需要企業怎么做，相關標準必須明確。要做好培訓指導工作，讓企業在學法的基礎上懂法，在懂法的基礎上自覺守法。

　　第二，明確檢查方法。隨機抽查的方法無需保密，完全可以告知企業。要讓企業有一種危機感，有一種利劍高懸的緊迫感。企業如果能夠處于隨時可以接受檢查、不畏檢查的狀態，那就是監管機制成功的表現。

　　第三，明確違法后果。要讓所有的企業都清楚，在檢查過程中，如果被發現存在制假售假及其他違反相關規范的行為，就必須承擔法律責任。法律責任本身就是一種強制行為，對違法者的責任追究是否到位，將直接體現在監管效果上。

　　第四，真正體現“隨機”。檢查哪家企業，必須在檢查活動成行前的最后時刻才確定，以便能夠看到企業生產經營狀況的“原生態”。企業一旦被抽中，就不要因為任何主客觀原因而變更。任何檢查，都必須留下書面意見，指出存在問題，提出整改要求。對整改情況，應實施跟蹤。

　　第五，建立通報機制。對隨機檢查情況，包括對在檢查中發現的違法違規行為的查處情況，都應當定期通報。有些情況可以向企業通報，有的則可以通過媒體向社會曝光。

　　（作者系江蘇省南通市食品藥品監管局副局長）

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