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       案例指導制度在我國最先應用于司法領域，最高人民法院和最高人民檢察院已將遴選和發布指導性案例作為一項日常工作。案例指導制度在促進適法統一，特別是疑難復雜案件和新類型案件的法律適用方面發揮著積極作用。2015年，中共中央、國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》明確提出要建立健全權責統一、權威高效的行政執法體制，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。在這一背景下，國家食品藥品監管部門探索構建行政執法領域的案例指導制度具有積極意義。

       明晰制度特征

       在理論探討階段，可以將食品藥品行政執法指導性案例定義為：由國家食品藥品監督管理部門從縣級以上食品藥品監督管理部門報送的業已發生法律效力的行政執法案件中，篩選、確定并編纂發布的，對規范行政自由裁量、統一行政執法尺度、明確法律適用標準等具有較強指導借鑒意義的典型案例。

       這一界定可明確指導性案例的幾個關鍵要素：第一，指導性案例的來源是縣級以上食品藥品監管部門選送的已發生法律效力的案件；第二，指導性案例的范圍不局限于行政處罰案件，也包括行政許可、行政復議、行政強制等案件；第三，指導性案例的遴選應注重發揮其行政裁量基準的基本效用；第四，指導性案例的稱謂具有法定性，發布主體限于國家食品藥品監管部門，地方食品藥品監管部門不能以指導性案例的名義發布食品藥品執法案例。

       明確積極效應

       準確適用法律的規范指引和統一裁量尺度的類案參考  從行政法學理上區分，行政行為可以分為羈束行為和裁量行為。前者是指法律法規對行政行為具有較強限定性和拘束力，行政機關沒有彈性決定空間的行為。例如，《食品安全法》第八十七條規定，抽樣檢驗不得向企業收費，應購買樣品。后者是指行政機關在作出行政行為時，在法律授權范圍內行使一定的判斷權和決定權，此時行政機關具有自由裁量的權力，這與“不確定性的法律概念”是緊密結合在一起的。較為典型的包括，《食品安全法》法律責任條款中情節嚴重程度的判斷、罰款數額幅度的決定等。羈束行為主要涉及合法性問題，裁量行為主要涉及合理性問題。食品藥品行政執法具有羈束行為的特征，同時更多地具有裁量行為的特征。

       因此，指導性案例在規范行政執法方面所具有的積極效應主要體現在兩個方面：一是促進各級食品藥品監管部門對食品藥品法律法規重要條款的統一認知和理解，提升法律適用的準確性；二是促進行政執法裁量基準的建立，逐步改善各地執法尺度差異性較大的現象，促進實現“相同或類似案件獲得相同或類似處理”的“同案同處”效果。

       企業依法合規運營的具體指引  對于市場主體而言，法治化市場環境一個非常重要的維度便是通過明確的立法、規范統一的執法和司法明確規則，以幫助市場各方參與者形成穩定預期。通過法治來提高確定性，是法治化市場環境的重要內容。在這一意義上，指導性案例發揮著為企業提供法律合規指引的重要作用，指導性案例的發布，有利于企業明晰監管部門對相關法律問題的態度和執法尺度，促進企業及時調整業務模式和內控機制，更好地依法合規運營。

       健全運作機制

       指導性案例的定位  食品藥品行政執法因為涉及許可、強制、處罰等多類型行政行為，呈現出不同于司法審判行為的典型的事后性、中立性和被動性的復雜特點。因此，在指導性案例的定位上不能完全仿效司法指導性案例的定位。比如，司法指導性案例主要關注疑難復雜、新類型或者法律規定較為原則的案件；而行政執法指導性案例更應關注日常執法中反復出現，各地執法在法律準據、具體理解和適用方面有較大差異的案件，應著重于通過案例指導制度的構建和運作來實現對各地執法的日常指導，逐步發揮指導性案例統一法律見解、規范裁量尺度的基礎作用。因此，法律適用準確、事實認定清楚、文書說理清晰充分應是篩選食品藥品指導性案例的基本標準。

       指導性案例的效力  縱觀司法機關對指導性案例的效力定位，從最開始的“借鑒”“參考”到后來的“可以參照”“應當參照”，效力定位不斷升級。盡管對“應當參照”是否等同于“事實拘束力”，各界仍有爭論，但是一個不爭的事實是，指導性案例在各地司法實踐中的影響力越來越大。

       為確保食品藥品行政執法指導性案例能夠發揮預想效果，實踐中宜將其效力也定位為“應當參照”，但是發揮此種效力需要相當數量的指導性案例來支撐。此外，國家食品藥品監管總局層面還可以同步建立起適法不統一問題反饋機制，由社會各界對執法過程中未參照適用指導性案例等適法不統一的問題進行反饋，以適度增強指導性案例的剛性。

       指導性案例的具體運作  指導性案例的具體運作可采取報送+篩選的基本形式，由省級食品藥品監管部門負責統一報送，國家總局相關部門負責案例的篩選、編纂和統一發布。指導性案例的運作需要同步考慮的制度安排還包括：指導性案例的具體報送機制，比如是隨機報送還是分主題報送；指導性案例的發布形式與體例格式，比如在體例上是否需要仿照裁判要旨的形式對行政執法案件的法律適用要點進行簡明扼要的歸納，以更好地發揮作用；指導性案例的成果轉化，比如對指導性案例收集過程中發現的某一類適法不統一的問題，在發布指導性案例的同時，通過制定適法統一指導意見或某類案件的行政執法裁量基準實施意見等方式，給予各級食品藥品監管部門以更具一般性的指導。

       （作者系美團點評法務部高級研究員）

（責任編輯：景淇）

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