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　　在互聯網高速發展的今天，利用互聯網開展經營活動的范圍和頻率都大大增加，而規范互聯網經營行為的法律法規明顯相對滯后，為此國家在修訂《消費者權益保護法》時增加了很多關于網絡經營的專項條款，針對很多網絡經營中容易產生爭議的問題進行了規范。藥品作為一種特殊商品，涉及到特殊消費群體的身體健康安全，目前國家對藥品實施專項管理，確立了以《藥品管理法》為首的藥品管理制度體系，但是該體系對互聯網藥品經營活動的規范無論從形式還是內容上看都存在較多缺陷，不利于在當前互聯網功能快速發展的形勢下有效維護互聯網藥品經營秩序、有力打擊網上違法售藥行為，互聯網藥品經營制度體系重構已勢在必行。

　　 現行制度缺陷

　　規范藥品經營最高層級的制度文件應當是《藥品管理法》，但是由于現行《藥品管理法》為13年之前修訂實施的，當時網絡在我國尚屬新生事物，更未普及到藥品經營領域，因此，《藥品管理法》并未提及藥品網絡經營。隨著互聯網的迅速普及，國家很快對互聯網藥品交易進行了關注，隨后一年頒布實施的《藥品管理法實施條例》第十九條規定：“通過互聯網進行藥品交易的藥品生產企業、藥品經營企業、醫療機構及其交易的藥品，必須符合《藥品管理法》和本條例的規定。互聯網藥品交易服務的管理辦法，由國務院藥品監督管理部門會同國務院有關部門制定。”該條規定明確了藥品網絡經營與其他藥品經營模式應當共同遵守的一般規范，并將互聯網交易服務特殊管理規范授權國務院藥品監督管理部門會同國務院有關部門制定。2004年和2005年，原國家食品藥品監管局分別發布部門規章《互聯網藥品信息服務管理辦法》和《互聯網藥品交易服務審批暫行規定》；2006年，印發了《關于實施〈互聯網藥品交易服務審批暫行規定〉有關問題的補充通知》；今年5月28日發布了《互聯網食品藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》，以上文件是當前規范互聯網藥品經營管理制度的主要淵源。

　　根據一般法律原理，在某一領域如果存在上位法而上位法對某一具體行為及其法律責任未作規定，下位法無權新增創設對該行為及其法律責任的規定。國家目前對互聯網藥品經營管理較有特色的管理措施就是設定專項許可及對違反該許可設定法律責任，與互聯網藥品經營管理有關的專項許可有互聯網藥品交易服務企業審批和互聯網藥品信息服務資格審核，前一項許可沒有法律法規的明確規定，是《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》予以保留并設定的。根據《行政許可法》第十四條第二款規定：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”目前，10年過去了，國務院仍未提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律或者自行制定行政法規。后一項許可是基于《互聯網信息服務管理辦法》第五條規定，即從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意的，在申請經營許可或者履行備案手續前，應當依法經有關主管部門審核同意。

　　目前，法律、行政法規均未明確互聯網藥品信息服務須經藥品監管部門審核同意，《互聯網藥品信息服務管理辦法》雖有規定，但該部門規章是《行政許可法》實施前頒布的，按照該法規定，只有法律、法規、省政府規章可以設定行政許可，部門規章可以對法律、行政法規設定的行政許可作出具體操作規定。《行政許可法》實施后，部門規章所起的作用已不是設定許可，而是對上位法已設定許可事項的具體操作規定。《互聯網食品藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》發布就說明了這一點。但由于《藥品管理法》中并沒有互聯網藥品經營的相關規定，使得互聯網藥品經營管理規范性文件中設定的許可事項和法律責任難以找到上位法依據，以此實施的某些行政執法行為就有可能面臨違法風險。

　　 完善法規建議

　　從前文分析可以看出，互聯網藥品經營管理制度存在的問題主要是法律層級不高、體系散亂，需要進行制度體系的提檔升級，以保障更加全面充分地管理互聯網藥品經營行為。筆者就修訂《藥品管理法》及其配套法規體系的完善提出以下設想建議：

　　首先，在《藥品管理法》中明確對互聯網藥品經營管理實施特殊管理。鑒于互聯網藥品經營具有互聯網操作的特殊性，應當實施一系列與普通藥品經營不同的管理措施，這些特殊管理措施也應當自成體系，因此，建議參照對特殊藥品管理、藥品分類管理、中藥品種保護管理的制度設計方式，在《藥品管理法》藥品管理或者附則章節中明確對互聯網藥品經營實行特殊管理，并初步明確對互聯網藥品經營管理實施的特殊許可制度。

　　其次，通過《藥品管理法》對互聯網藥品經營管理進行授權立法。鑒于互聯網藥品經營管理僅是藥品經營管理內容的一個分支，難以在《藥品管理法》中自成章節，同時，互聯網藥品經營管理又需要確立若干重要特殊管理手段（比如專項許可制度），因此，建議通過《藥品管理法》授權國務院對互聯網藥品經營管理進行專項立法。一方面，國務院的專項立法可以有效整合與互聯網藥品經營管理有關的各個行政部門的職責，全面部署對互聯網藥品經營的行政管理，形成全國統一的規范指引；另一方面，國務院的受權立法在法律層級上具有與《藥品管理法》同等的法律效力，法律效力層級高于一般行政法規，如此方能體現互聯網藥品經營管理制度最高程度的提檔升級。

　　第三，在將以往有關互聯網藥品經營的制度規范進行分類整合的基礎上出臺高質量的受權專項立法。以往有關互聯網藥品經營的制度規范主要分兩類，一類是藥品監督管理類制度文件，包括國務院行政法規和食品藥品監督管理部門制定的部門規章和規范性文件（前文已經列舉），另一類是互聯網管理類制度文件，包括國務院行政法規和互聯網監管部門制定的規章和規范性文件，目前最高層級的互聯網管理類制度是國務院《互聯網信息服務管理辦法》，國務院互聯網主管部門工信部也制定了若干規范互聯網管理的規章和規范性文件，這些法規、規章和文件中某些內容也涵蓋了對互聯網藥品經營活動的規范要求。在對上述兩類制度規范就行整合的過程中，結合互聯網藥品經營管理的實踐需要，對其有益部分進行轉化、吸納、充實、提高，最終形成分類科學、內容完整、措施完善、責任適當、可操作性強的專項立法，有力地提升藥品經營網絡監管合力，切實保障通過互聯網購買藥品消費者的用藥安全合法權益。     (作者單位：江蘇省徐州市食品藥品監督管理局）